青海省员额制改革试点中的问题及完善建议

●王立明/文

青海省员额制改革试点中的问题及完善建议

●王立明*/文

青海是一个人口少、面积大、资源富、经济贫、民族多的省份。司法体制改革除具有其他改革省份的共性特征外，还具有其自身的个性特质。青海省员额制检察官体制改革试点从制度表现、现实弊病、对策建议等三个方面进行梳理，并提出中肯的意见。

青海省司法体制改革试点

2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架》，将青海省列为先行试点省份之一。同年，中共青海省委办公厅、青海省人民政府办公厅印发了《青海省司法体制改革试点工作方案》（青办法［2014］39号），根据上述两个文件精神，2015年青海省司法体制改革试点全面展开，先后遴选员额制检察官796名。

本人作为青海省法官检察官遴选委员会委员，有幸参加了遴选检察官的工作。为此，本人就青海省员额制检察官遴选中存在的问题及其完善建议，谈谈自己的看法。

一、顶层设计：政策性与规范性

（一）制度表现

严格意义上讲，我国建立检察官遴选制度始于中共中央的政策主张，且一级一级层级文件细化与落实。具体讲，在中央、最高人民检察院、试点省份等三个层面上展开并推进。

（二）现实弊病

此种“层级细化”的政策设计模式，究其原因，一方面是由党领导司法改革体制决定的，另一方面是各试点省份情况不一，司法体制改革尚须地方探索，才能稳妥推进。但在具体实施过程中，存在对政策的准确把握和贯彻执行问题。就青海省而言，突出的问题主要有省级文件与中央文件的衔接、工资收入+办案补贴或岗位津贴的方式确定、延迟退休的具体条件等三方面。

（三）对策建议

从司法改革制度设计的模式讲，主要有如下三种；其一，政策指导；其二，制定一部《法官检察官遴选法》；其三，修订《检察官法》。笔者认为，从依法治国和现行立法体例考量，待全国各省、自治区、直辖市员额制检察官遴选工作结束后，建议全国人大法工委在充分调研、科学论证的基础上，适时修改《检察官法》是比较可行的方法。

二、入额人选：照顾老人与吸纳新人

（一）制度表现

中央政法委《关于司法体制改革试点中有关问题的意见》第2条规定：“推进法官、检察官员额制改革，应从严掌握员额，控制在中央政法专项编制的39%以下。为落实上述文件精神，《青海工作方案》规定：“……将现有的审判员、检察官、助理审判员、助理检察官全部纳入遴选范围……。”同时，《青海省检察官指导意见》规定：“具有检察官（含助理检察官）法律职务、未能入额的检察员，在改革过渡期内分类管理改革后仍保留其检察官法律职务。改革过渡期间及以后新进入的检察人员，实行严格的分类招录、分类管理。”

（二）现实弊病

39%的中央专项编制，可谓“绝对红线”，不可逾越。对此，检察官入额竞争十分激烈，人员分流难度大。

在实际遴选过程中，一些岁数大（50岁以上）的检察员，可能因如下二种情形未能入额：其一，一些担任领导职务、具有检察员身份、年龄在50岁以上的人员，主动放弃参加专业考试；其二，一些担任领导职务、具有检察员身份、年龄在50岁以上的人员，笔试成绩差未入额。然而，此部分人尽管考试能力差，但实践工作经验丰富，能够独立办案，只因考试成绩差未能入额而不能办案，严重影响检察院的正常工作。

此外，一些检察院负责人认为，应当吸纳新人尤其是年轻人人额检察官。具体来说，一名在检察院工作的新人或者年轻人，如果他们通过了国家司法考试，在检察院已工作两年以上，表现突出，若通过了专业考试、考核和面试，即使未任命为助理检察官，也应当入额检察官序列。

（三）对策建议

司法改革既是一项严肃的政治任务，也是一项科学规范的专业任务，惟采“循序渐进”的工作思路，才能确保检察院工作的正常开展。为此，一方面应当对“入额检察官标准”的“过渡期”进行重新定位。也就是说，将“择优录用”、“确保使业务水平高”、“能够独立办案”作为入员额检察官的必备要件，不能搞“一刀切”，且应当充分听取或尊重基层检察院的意见；另一方面，不少检察院负责人认为，“过渡期”3至5年太短，应当定为10年左右。这样做不仅能够避免历史遗留问题的产生，而且能够使此次司法体制改革平稳过渡。

三、入额比率：绝对红线与相对红线

（一）制度表现

中央政法委《关于司法体制改革试点中有关问题的意见》第2条规定：“推进法官、检察官员额制改革，应从严掌握员额，控制在中央政法专项编制的39%以下。”为落实上述文件精神，《青海工作方案》规定：“根据辖区经济社会发展、人口数量（含暂住人口）、服务半径、自然环境、案件数量，考虑现有编制数量、人员和配备“双语”法官、检察官及司法辅助人员等情况，以及中央下达的政法专项编制总数为测算基数，安排85%的人员投入办案一线，实行3-5年过渡期，过渡期满后实现法官和检察官、司法辅助人员、司法行政人员分别占编制总数的39%、46%、15%的员额制目标。

（二）现实弊病

以“案件数量”为依据制定的39%的专项编制比例，与青海省藏区检察院的实际情况不符。因为，青海省藏区检察院实行的工作模式是“大格局”，办案人员是不固定；工作要求是“一专多能”，除办案外，还有履行地方党委政府安排的工作。详言之，检察人员面对的执法自然环境是，区域封闭、交通不便、当事人居住分散（如为调查取证，找一个证人就需要4至5天）；检察人员面对的执法工作环境是，老百姓的观念落后、法律意识淡薄、语言不通、国家法在民族地区执行与当地习惯的冲突。一些基层检察院负责人说，在牧区办一个简单的刑事案件有时需要接待100多牧民，办理每一个案件都是为了向老百姓普及法律、树立法治思维和改变执法环境的过程。除此之外，维稳工作成为了检察院的常规的工作。例如，每逢5、6月份的“虫草季”，检察院除留2人值班外，其他检察干警都必须驻守虫草产区维护社会治安。所以，仅考虑办案数量，不考虑其他工作量的39%专项编制，不符合青海藏区检察院工作的实际。

（三）对策建议

各地检察院所在地域情况千差万别，切忌采用“一把尺子量到底”的做法。目前，青海省藏区基层检察院实行的是“定额制”，但入额人数有严格的限制。正如上文所言，此种入额制度，与目前青海藏区基层检察院的工作不相符，尽管青海藏区基层检察院案件数量少，但检察院的工作不仅局限于办案数量，还有其他检察业务和党政机关交办的工作任务。同时，因青海藏区海拔高、生活艰苦，招录优秀法律人才更加不切合实际。为此，建议员额制检察官的顶层设计，不应采“绝对红线”，而应采“相对红线”。也就是说，从政策机制的衔接、改革思路现实要求、避免缓冲区矛盾考量，适当增加基层检察院员额制名额。

四、面试考察：综合素质与法律素养

（一）制度表现

根据青海省人民检察院《关于从现有检察人员中遴选检察官的实施方案（试行）》第5条规定，各级检察院检察长（应当承办案件数当年不少于10%，作为进入员额的重要依据）、副检察长、监察委员会专职委员（应当承办案件数当年不少于20%，作为进入员额制的重要依据）采取考核的方式遴选。其他检察人员采取“专业考试+专业考核（含述职、测评、考察）的方式遴选。为了体现公平，全面考察首批入额检察官的业务水平，青海省法官检察官遴选委员会决定增加面试环节，但面试成绩仅作为入额的参考因素。面试从制定规则、成立面试考核组、命题、面试评分参考答、归档案等十四个方面进行了全面、缜密的布置和安排。

（二）现实弊病

归纳起来，面试考察过程中的弊病主要有如下八方面：其一，区别对待，有失公平。各级检察院的检察长不参考面试考察，副检察长、检察委员会专职委员虽参加面试，但只是述职和在抽一题作答；其二，面试有走形式之嫌。由于面试考察只作为入额参考，考生不够重视；其三，面试考生回答问题过于简单。多数参加考察面试的基层检察官，多凭经验回答问题，几乎没有考生能从法理阐述、法律规定、典型案例分析问题；其四，感情大于理性。一些参加考察面试检察官，对乡土社会的文化、对老百姓的感情非常深厚，具有无私的奉献精神。但是，不少参加考察面试检察官，语言表述不准确，逻辑思维混乱；其五，面试试题设计单一。一些基层检察院检察人员接触的案件类型单一和业务工作限制，掌握的理论知识十分有限；其六，面试评分表设计不合理。面试评分表中有履职能力和办案能力两项，尽管有书面材料可供查阅，但在有限的10分钟内不可能对一名检察官的业绩作出全面、客观的判断；其七，标准答案和评分标准显得太随意，不严谨。

（三）对策建议

鉴于检察官专业化、职业化的发展要求，主要有如下五方面的建议：其一，将面试作为入额检察官的必经程序，并设置适度的分值；其二，面试试题由最高人民检察院命题或者最高人民检察院委托省级人民检察院命题；其三，各级检察院检察长、副检察长、检察委员会专职委员必须参加面试；其四，试题类型应根据从事检察业务工作不同，设计多种题型，使用于从事不同检察业务的检察官；其五，过渡期完成后，可考虑制定一部《司法人员入额考试法》或《司法人员入额考试办法》。

五、检察官学历：非正规学历与正规学历

（一）制度表现

从我国《检察官法》第10条第6款规定看，只要高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，就可以从事检察工作。从《青海工作方案》规定看，纳入遴选范围的是具有检察员、助理检察资格，对学历不作具体要求。

（二）现实弊病

目前，青海各级检察院有检察官、助理检察官资格1200人左右，本次入额796人，其余400多人，或转入检察官助理岗位或转入司法行政人员岗位，“过渡期”内保留检察官或者助理检察官资格。据本人了解，796名入额的检察官中，本科及本科以上学历占90左右，硕士学位的研究生占10%左右（全省检察系统总计有硕士学位研究生90人左右，首批人额70人左右）、具有博士学位1人。同时，在本科以本科以上学历的90%左右的检察人员中，党校、夜大、函授、自学考试、成人教育等非正规教育的检察人员占30%左右。

（三）对策建议

青海地处高原，土地面积大、经济落后、人口较少、多民族聚居。有鉴于此，引进硕士学位以上法律人才难度大，培养检察官的路径主要有如下两方面：其一，招生和人才培养。就招生而言，针对检察机关不同岗位需求限定不同的要求。就人才培养而言，加大“藏汉双语”检察人员培养力度；其二，现任检察官的培养。派现任检察官到国家检察官学院或省外知名法学院校参加短期培训。此种培养模式因具有福利性、能转变观念、广泛交流等特质，深受青海检察官青睐。

六、未入额人员待遇：严格执行文件与准用其他文件

（一）制度表现

根据《青海省工作方案》规定：“对遴选上的并在一线办案的法官、检察官，可按照现行工资收入+岗位津贴的方式确定薪酬，在过渡期间逐步提高。”此外，中共中央办公厅、公务员办公厅印发的《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》（中办发［2015］4号）规定，公务员晋升职级，主要依据任职年限和级别。……晋升副处级须任正科级或乡科级正职、主任科员满15年，级别达到19级；晋升正处级须任副处级或县处级副职满15年，级别达到17级……。为此，对于在县级检察院工作的检察人员来说，即便未入额检察官，只要符合上述文件规定副处级行政职级条件的，就可以享受副处级职级工资待遇。

（二）现实弊病

在执行上述文件规定的过程中，主要存在如下两个弊病：其一，就上述第一个政策文件而言，排除了司法行政人员适用，对此司法行政人员有一些意见；其二，就上述第二个文件而言，对于在市（地）级检察院工作的未人额检察人员来说，因其本身具有检察官和正科级行政职务双重身份，即使符合上述文件的规定，因市（地）级检察院不属于县级以下公务员单位，不能享受副处级职级工资待遇。

（三）对策建议

对于上述问题，建议如下：其一，在司法体制改革中，应当充分考虑并兼顾检察辅助人员的工资待遇，，才能调动他们的工作积极性；其二，对于在市（地）级检察院工作的未人额检察人员，如其担任正科级行政职务任职年限符合上述文件规定，应当准用该文件，职级工资享受副处级工资待遇。

总之，司法体制改革过程中尽管存在不少问题，但是青海省各级检察院的检察人员还是支持、认同、参与改革的。笔者认为，司法体制改革过程中，各级检察院的检察人员必须做到思想不能乱、精力不能分散、工作不能停止。同时，司法体制改革只能一步一步走，且遇到问题应及时研究并寻找可行的解决对策，才是硬道理。

*青海民族大学法学院教授、法学博士［810007］