审计监督是推进依法行政的重要保障

文／朱洁琳

审计监督是推进依法行政的重要保障

文／朱洁琳

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，以促进国家治理体系和治理能力现代化。而实现依法治国目标要求形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。

审计监督与人大监督、民主监督、司法监督、社会监督和舆论监督等外部监督制度同属国家法治监督体系，对法治中国建设具有重要意义。由于审计监督具有地位基础性、结果权威性和功能多元性等特点，其在推进依法行政、法治政府建设中具有独特的、无可替代的作用。依法行政理念之下，审计监督与法治政府建设两者相互促进、密不可分。一方面，审计监督作为政府的一项独立的经济监督活动，是国家治理的基石和保障，对法治政府建设具有重要的保障、促进和监督等作用。另一方面，实现政府机构、职能、权限、程序及责任法定化，建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府将为依法审计、廉政审计、透明审计提供良好的法治环境。简言之，审计对法治政府建设具有助推作用，法治政府建设为审计提供良好法治环境。审计助推依法行政主要体现为以下几个方面：

一、促进政府完善立法，形成完备的法律规范体系

刘家义审计长指出，“审计应以事实为依据，以法律为准绳，做到审计职责权限法定、审计方式法定、审计程序法定，实现问题定性处理合法，确保审计质量。”因此，完善审计立法是依法审计的基本前提。同时，通过审计从体制机制层面揭示问题、分析原因和提出建议，发现法律规定不衔接、不配套甚至阻碍科学发展等问题，积极提出完善行政立法的建议和意见，促进审计制度法规体系乃至整个法律法规体系的健全和完善，为加强法治政府建设夯实法律制度基础。

据统计，“十二五”时期，全国共审计近70万个单位，促进增收节支和挽回损失1.7万多亿元，移送重大违纪违法问题线索2.2万多件，推动健全完善制度规定2.7万多项，审计监督在维护中央权威、促进政令畅通、推动深化改革和科学发展、保障国家经济安全和人民群众利益、推进民主法治建设和反腐败斗争等方面发挥了重要作用。①因此，审计已经成为揭示、发现法律制度存在问题，深入分析其原因，提供完善意见和建议，并为进一步促使政府完善行政立法、形成完备的法律规范体系提供重要依据。

二、促使政府依法履职，提高政府治理能力

李克强总理指出，政府履行职能必须依靠法治。市场经济的本质是法治经济，转变政府职能本身就是建设法治政府的要求。国务院及各部门和地方各级人民政府要带头维护宪法法律权威，无论履行哪项职能，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定，让行政权力在法律和制度的框架内运行。一定要用法治思维和法治方式履行政府职能，推动改革发展，建设现代政府。

在当前形势下，转变政府职能是稳增长、控通胀、防风险、保持经济持续健康发展的迫切需要和重大举措，也是经济社会发展到当前阶段的客观要求。加快转变政府职能，深化行政体制改革，是党中央、国务院作出的重大决策；政府依法履行职能是贯彻落实党的十八届四中全会精神、提高政府治理能力的必然要求。

2014年10月发布的《国务院关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》）提出，“切实加强审计工作，推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，更好地服务改革发展，维护经济秩序，促进经济社会持续健康发展”。可见，依法履行审计职责，加大审计力度，创新审计方式，提高审计效率，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖，对促进国家治理体系现代化和国民经济健康发展具有重要作用。

通过审计，促使政府在履行职能过程中坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政行为，坚决惩处失职、渎职行为；要求行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；切实推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间；推进各级政府履行职责规范化、法律化，促进各级政府的法治化建设。

三、推动政府加强执法，保障法治高效实施

行政执法是行政主体依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动。

2010年修订的《审计法实施条例》规定，审计“是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”。从行政法治视角观之，审计实质上是审计机关运用法治思维和法治理念执行《审计法》《审计法实施条例》等法律法规及规范性文件的过程。通过审计，着力检查法律法规的执行情况，揭示有法不依、执法不严等问题，揭示和查处经济运行中徇私枉法、以权压法、以言代法等问题，切实促进行政机关严格规范执法。在及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为的同时，总结好的做法、经验，反映新情况、新问题，促进审计及相关行政法律制度落地生根和不断完善。

四、加强权力制约和监督，健全追责和问责机制

责任政府是法治政府的主要特征之一，权责统一是依法行政的基本要求。审计监督作为一种内部主动监督模式，在促进国家法治建设方面更加主动、高效。《决定》指出，审计监督是建立科学有效的权力运行制约和监督体系的重要内容，是加强对政府内部权力的制约的重点。《意见》明确要求强化审计对促进依法行政、推动履职尽责的监督作用。

通过“有深度、有重点、有步骤、有成效”的全覆盖，深化领导干部经济责任审计，着力检查领导干部守法守纪守规尽责情况，揭露和反映不作为、慢作为、假作为、乱作为问题，促进各级领导干部主动作为、有效作为，切实履职尽责。加大对权力运行的监督和制约力度，健全和完善责任追究和问责机制，促进行政权力行使与责任落实，促使政府“理好财、用好权、尽好责”，关注政府职能转变、行政审批制度改革、简政放权等，推进法治政府建设，切实维护法律尊严。

五、助推政府反腐惩腐，构建清正廉洁政府

建设廉洁政府是建设法治政府的应有之义。《审计法》的制定目的是“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。可见，促进廉政建设是审计的重要职能和主要目标之一。《意见》也明确要求“强化审计对促进依法行政、推进廉政建设、推动履职尽责的监督作用”，通过审计，揭露和查处以权谋私、失职渎职、贪污受贿和内幕交易等重大违法违纪问题，促进廉洁政府建设；通过审计，发现腐败问题，查源头、查原因、查责任、查后果，认真研究和深入分析腐败案件发生的特点和规律，推动建立和完善不敢贪、不能贪的反腐机制，从源头上治理腐败问题。

李克强总理在2014年1月召开的国务院党组会议中强调，要“加强监察和审计，配合有关部门对腐败问题一查到底，对腐败分子‘零容忍’”；在2014年2月国务院第二次廉政工作会议上的讲话指出，“管好权、看好钱是防治腐败的关键。我们充分发挥审计在反腐倡廉中的尖兵和利剑作用，对财政资金使用进行全过程、全方位跟踪审计，要用‘火眼金睛’来发现问题”。据统计，2013年1月至11月，全国通过审计移送违法违纪案件线索1400多件；2014年1月至11月，全国通过审计移送违法违纪案件线索2300多件，协助有关部门查处了一批重特大腐败案件；2015年1至11月，全国通过审计移送重大违纪违法问题线索3600多件。可以说，今后的审计工作会继续突出审计重点，加大审计力度，提高审计实效，为预防、发现、查处和惩治腐败、建设清正廉洁政府发挥更为重要的作用。

六、推动政务公开，增强政府公信力

政务公开是接受监督最有效的方式，也是最为有力的反腐措施；政务越公开透明，政府越有公信力，推进法治政府建设的步伐也越扎实。《决定》要求，政府应坚持以公开为常态、不公开为例外的原则，各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。推行行政执法公示制度，推进政务公开信息化。

各级审计机关在履行审计监督职权时，通过完善审计结果公开制度，推动健全财政收支、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的信息公开制度，为社会公众参与国家治理提供信息和渠道的同时实现决策、执行和结果的公开，切实增强审计工作的透明度，增强政府公信力。让社会公众通过对审计过程和结果的关注，参与到对权力的监督制约中来，提高审计成果运用的实效性。

依法履行审计监督职责，加强审计法治化、审计信息化建设。推动大数据背景下的审计信息化建设，不仅可以推动审计技术和方法的创新，也可以推动政务公开；通过审计结果公告，带动其他国家机关监督，有助于形成不同监督形式相互配合、良性互动的监督机制，为打造阳光政府、提升政府公信力提供动力。

审计制度设立目的是要从制度上建立对政府权力的有效制约和内部监督机制，建设法治、公正、廉洁、诚信、效能的法治政府是我国国家审计和法治建设的共同目标。审计工作要突出审计重点，加大审计力度，提高审计实效，切实做到把维护人民群众根本利益贯穿始终、把推动依法治国贯穿始终、把促进深化改革贯穿始终、把推动政策落实贯穿始终、把维护国家经济安全贯穿始终、把推进反腐倡廉建设贯穿始终六个“贯穿始终”。这六个“贯穿始终”为各级审计单位贯彻落实党的十八届四中全会关于审计工作的重大部署、扎实有效地开展审计工作指明了方向；同时也全面生动体现了依法独立、廉政透明、公正高效的审计对推进法治政府建设发挥着十分重要而积极的作用。

（本文作者单位：审计署驻广州特派员办事处）

① 刘家义审计长在2015年度全国审计工作会议上的讲话。