党群协商法治化：党群关系发展的一个向度*

2016-02-11冯连军王旺胜

中共南京市委党校学报 2016年3期

关键词：党群法治化协商

冯连军王旺胜

(华中师范大学湖北武汉 430079)

党群协商法治化：党群关系发展的一个向度*

冯连军王旺胜

(华中师范大学湖北武汉 430079)

执政党与群众的关系涉及国家、政党和社会的方方面面，如何有效改善党群关系，具有多维视角。党群协商以协商民主为视角切入研究党群关系，强调在平等、理性、共识的基础上构建新型党群关系。当前，党群协商的实践成效显著，但依然存在主体不平等、协商不规范、结果难落实等方面的问题，而要解决这一现象，必须推进党群协商的规范化、程序化、制度化，即协商法治化。法治是一种基本思维方式和工作方式，只有严格遵循依法治国基本方略，从理念层面、制度层面和行为层面，规范协商主体、明确协商内容、完善协商形式、监督协商过程、落实协商结果，才能使党群协商符合理性、改变偏好、达成共识，做到既符合协商理念，又经得起实践检验，改善党群关系现状。

依法治国；协商民主；党群关系；协商法治化

一、提出问题

政党与社会的关系问题从来都是学术研究和政策研究的重点。按照政党社会学的观点，良性的政党与社会的关系应该表现为：政党扎根并回归社会，社会对政党予以回应，二者既相互影响又相互关联。作为政党与社会关系的表现形式和内在机体，执政党与群众即党群关系的健康发展，不仅事关执政党本身是否能获得群众的支持和认同，也牵涉以群众为主体的社会发展程度和水平的高低。因此，党群关系应该也必须是受执政党重视的关系之一。

目前，随着全面深化改革的不断推进，处于转型阶段的中国社会，机遇与挑战并存。这种机遇与挑战在党群关系发展中表现的尤为明显：一方面，中国共产党已经完成了从革命党向执政党，从全能型政党向服务型、学习型和创新型政党转变，无论是执政能力和水平，还是社会功能拓展都大为改观；另一方面，改革进程中产生的各类社会矛盾和利益冲突不断加深，社会阶层分化不断加剧。这一现象的直接后果就是群众的利益诉求更加多元化、分散化，群众对执政党的要求和标准也更为严苛，从而导致党群关系的紧张和群众工作压力的剧增。

面对总体和谐、局部紧张的党群关系现状，学术界相继从协商民主、公民社会、政治生态学、和谐社会、网络信息化等维度提出了各自的对策或主张，以期对党群关系进行学理分析和现实解读，这些无疑是党群关系研究可贵的理论成果和实践依据。但正如马克思所言：“哲学家们只是用不同的方式解释世界，而问题在于改变世界”，[1]因此，如何通过关照现实来改变世界是目前和未来党群关系研究的重点和难点。

对于如何改善当前党群关系现状，学术界从协商民主的角度作了探讨。王进芬在《群众路线的创新与协商民主》一文中提出，“能否继续贯彻执行……群众路线，代表最广大人民的根本利益，获得最广大人民的拥护和支持，是积攒执政合法性资源的一个根本途径”。[2]祝灵君也认为改善党群关系不应该也不能仅仅成为“一种停留在宏观层面上的思维、口号、目标，而应该在微观领域建立一种制度环境，让人民群众的利益有渠道表达，表达后有实际效果，从而在机制上保证党群关系的改善”，[3]这里的制度环境即指协商民主机制。

总体而言，协商民主作为一种创新的民主形式，是指政治共同体中自由、平等的公民通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。协商民主具有协商、共识和合法性等核心要素，其价值取向和规范导向能够有效维护权利、化解冲突、推动和谐，更好地回应我国当前社会发展中主体与诉求多元化的趋势，真正体现我国人民当家作主的民主本质，实现人民群众的利益。

从已有实践看协商民主在党群关系方面的应用，主要表现在协商和共识等方面，例如浙江温岭的恳谈协商、四川巴中的审议协商、河南安阳的思辨协商等，而对合法性这一核心要素的应用和实践则较为匮乏。主要原因在于当前的党群协商一元化过于严重，即过分强调政党(政府)等在协商过程中的主导权，忽视群众在协商中的话语权。这与协商民主强调的自由、平等理念是冲突、矛盾的，从而导致党群协商的过程和结果往往产生各类问题和不足。

因此，如何凸显和强调协商的合法性要素是党群协商亟需解决的关键问题。这不仅是对协商民主理论的完整诠释和应用，更是“健全社会主义协商民主制度”、[4]“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”[5]的必然要求，应该成为贯彻党的群众路线、改善党群关系的有效路径。

党的十八届四中全会指出全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。[6]而实现这个总目标，必须“坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发”。[7]另外，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议上指出，“社会主义协商民主在我国有根、有源、有生命力……是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。[8]本文以此为背景，在参照前人已有研究的基础上，梳理了党群关系在执政党建设和社会发展进程中的地位、发展现状和可能性思路，通过分析协商民主理论在我国民主建设领域的应用与发展，重点探讨党群协商对构建新型党群关系的可能，并提出协商法治化的概念，以期为党群关系的健康发展提供一个向度并就教于学界同仁。

二、挑战与对策：党群关系面临的困境与思路

党群关系是世界上所有政党都必须高度关注的内容，对于在野的选举型政党来说，处理好党群关系是获得政权的唯一通途；对于执政党来说，处理好党群关系才能巩固执政基础，扩大执政资源，提高执政能力。因此，研究党群关系的本质是研究政党如何扩大并巩固其领导与执政基础的问题。在我国，党群关系主要是指中国共产党和人民群众以及各类社会组织之间的关系。党群关系的健康发展关乎执政党地位的巩固、人民群众利益的维护、社会组织的可持续发展、民主法治建设的进程以及中华民族伟大复兴等重大课题的研究与实现，必须加以重视。

(一)党群关系面临的困境

当前党群关系的总体是好的：社会的全面进步和人民生活水平的不断提高，是党群关系发展的物质基础；各种亲民、惠民、利民政策的推出，为改善党群关系提供了政策支持；党群联系制度化渠道不断拓宽，为改善党群关系提供了有效途径；基层民主建设稳步推进，为改善党群关系提供了直接动力……但是，在国内外形势发生深刻变化的新的历史条件下，在充分肯定党群关系主流趋好的同时，党群关系在某些方面还存在一些不健康、不和谐的因素，党群关系发展面临一些困境。这些因素和困境主要有以下几个方面：

1.干群实质不平等，群众话语权较弱。党群关系的具体化之一是干群关系，干群关系平等与否是衡量党群关系是否和谐、稳定的前提。形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风作为党内脱离群众的四种不良作风，历来为执政党所坚决反对，但是依然在党内或多或少地存在，这严重损害了党群和干群关系，从实质上上造成了党群、干群的不平等；同时，掌握公共权力和社会资源的部分党员干部以权谋私、损公肥私，通过对话语权的主导，控制、打压群众的行为，极大地损害了广大群众的根本利益，导致各类上访事件、群体性事件的发生；部分地方政府部门，违规征地、拆迁等行为，使得原本就紧张的党群、干群关系更加恶化。这些行为和现象的存在客观上造成了党群、干群关系的不平等，导致群众利益受损、话语权下降。

2.党群冲突显性化，思想隔阂有待弥合。党群冲突的显性化主要表现在干群关系冲突的日益加剧。在长期执政的大背景下，部分党员干部骄奢之风滋长、贪腐之风盛行，损公肥私、与民争利……，这些现象不仅降低了执政党在人民群众中的形象，更使人民群众普遍表现出对党和政府官员的极度不满和严重指责。此外，部分基层干部虽然身处群众之中，但是脱离群众的现象严重，有的急功近利，只问政绩不问民生；部分党员干部官本位思想和特权思想严重，缺少现代民主意识和服务意识，官气十足……，这些现象也对群众心理产生了潜移默化的消极影响，使党员干部和群众既缺乏平等接触机会，也匮乏情感认同。

3.民主法治不完善，群众利益难以维护。中国是一个有2000多年封建专制历史的国家，缺乏法制传统和民主法治精神，民众法律观念和法律意识淡薄。新中国成立以来，尽管党和政府出台了一系列法律法规，贯彻落实民主法治精神，但是效果并不明显。尤其是在广大农村地区，“农民民主、法治观念比较淡薄，农村法律服务体系不完善，村干部依法办事的意识和能力比较弱，农村民主法律制度不健全”[9]等现象依然存在，这就导致“强拆和违法征地、两委贿选现象严重、村干部特权思想浓厚、村两委工作透明度不高”等问题的出现。这一切强加给农民的负面影响，最终导致部分群众利益难以维护，党群矛盾日益加剧。

4.工作方法较落后，时代性特征不明显。党群之间矛盾对抗行为增强，党群之间冲突增多，其中一个很重要的成因，就是少数基层党组织，未能根据党群关系面临的新情况、新变化、新特点，及时转变党领导群众的方式和做群众工作的方法。一方面是因为“党的群众工作的手段落后、形式单一，不能适应群众思想多元化、宣传手段多样化的需要，群众思想政治工作缺乏灵活性、针对性”；另一方面是因为“不能与群众平等相待、相互交流，仍然习惯于‘我说你听’的传统说教，群众思想政治工作缺乏互动性、有效性”；此外“在处理群体性突发性事件中，少数基层党组织和党员干部，缺乏洞察民意的敏锐性，平时不善于或不注重捕捉民情民意，不善于把握矛盾运动的规律和正确判断矛盾的主次方面，往往使小矛盾演化成大矛盾。对已激化的矛盾，不善于用说理的办法化解，而习惯用‘镇压’的方式来解决，使党群矛盾升级、关系恶化”。[10]

5.机制体制不健全，群众工作渠道单一。群众工作是党的优良传统和政治优势，是党的事业不断取得进步和发展的保障。为保持这一优良传统，党创立了以信访制度为主体的联系群众工作机制、体制，为党群关系的良好发展提供了保障。但是当前，随着社会多元化和新媒体的兴起，以往的单一群众工作机制难以适应多元发展的社会诉求，更难以整合这种诉求。群众工作渠道单一的结果是：一方面群众的利益得不到及时有效表达和解决，另一方面执政党也难以了解和把握群众的思想动向和利益需求，形成一种交错式联系。因此，如何创新党的群众工作机制，包括“利益表达机制、决策机制、协调机制、评价机制”[11]等成为拓宽群众工作渠道，创新群众工作方法的关键。

6.群众向心力不足，基层党组织凝聚力下降。“党的基层组织是党联系群众、团结群众的桥梁和纽带……在整合资源、凝聚力量、化解矛盾、实现长治久安方面有不可替代的作用”。[12]然而，随着新社会阶层的兴起、社会流动性的加剧、基层党组织覆盖范围的收缩、部分基层党员干部的服务意识淡漠、其他社会组织的快速发展等原因，一方面导致基层党组织的部分功能被取代、服务范围相对收缩、组织影响力和吸引力下降，从而造成党组织的凝聚力和社会整合能力下降，另一方面导致群众需求得不到满足、认同度逐渐降低、向心力不足转而寻求其他社会组织(诸如各类经济发展协会、理事会等)的帮助。

(二)党群关系发展的思路

由上文分析，党群关系面临着干群实质不平等、群众话语权较弱，党群冲突显性化、思想隔阂有待弥合，民主法治不完善、群众利益难以维护，工作方法较落后、时代性特征不明显，机制体制不健全、群众工作渠道单一，群众向心力不足、基层党组织凝聚力下降等问题和困境。而所有这些问题可以用“平等、利益、民主、法治、共识”几个关键词概括。

1.主体平等。党群平等，强调的是党不仅不能脱离群众，更不应凌驾于群众之上。对此，党的历届领导人深有体会。毛泽东同志认为，“党群关系好比鱼水关系。如果党群关系搞不好，社会主义制度就不可能建成；社会主义制度建成了，也不可能巩固”。[13]邓小平同志认为，“党的组织、党员和党的干部，必须同群众打成一片，绝对不能同群众相对立”。[14]江泽民更是一针见血地说：“历史和现实都表明，一个政权也好，一个政党也好，其前途与命运最终取决于人心向背，不能赢得最广大群众的支持，就必然垮台”。[15]无论是鱼水情深，还是打成一片，亦或是民心向背，都强调了党群和谐、和睦的重要性，而要达到这一目标就必须实现党群之间的主体平等，即政党密切联系群众，从群众中来、到群众中去。

2.民主约束。在我国，人民是国家的主人，人民有权选举自己的代表，组织国家机关，管理国家各项事务，管理各项经济和文化事业，管理社会事务，并监督国家机关及其工作人员；人民依法享有人身、言论、通信、出版、集会、信仰等自由权利，在法律面前一律平等。这些民主权利不仅有宪法保障，更有各种民主制度约束。邓小平指出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”。[16]同样地，没有民主就没有党群和谐，就没有党群关系的良性发展。

3.法治保障。中国共产党历来重视法治建设，并提出“为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，积极建设社会主义法治”，[17]而全面推进依法治国，必须“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定”。[18]全面推进依法治国，不仅能为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供法治保障，也能为构建良好的党群关系提供法治保障。

4.利益平衡。利益分配不公，是社会产生矛盾的根源。中国共产党没有自身的特殊利益，这是由党的性质决定的。中国共产党的代表性远远超出其他一切政党的代表性甚至覆盖全社会。但是党的利益和党员的利益是不同的，因此“坚持中国共产党没有自己的特殊利益，绝不能把党与党员的利益、革命党员与执政党员的利益等同起来”，[19]部分党员干部为了一己私利，损害群众利益的行为必须得到禁止和惩罚。同时，日趋多元的利益诉求又对党的利益整合功能提出了挑战，如何达到利益平衡，消除各类社会矛盾，实现人民群众利益最大化，一靠民主，二靠法治，二者缺一不可，有机统一。

5.共识目标。全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这不仅是长期以来全国各族人民群众的期望，更是当前执政党和政府以及全社会达成的共识。这个总目标迁移至党群关系领域，则具体化为党群关系的平等化、民主化、法治化。其中，平等化是党群关系和睦的前提，民主化和法治化是党群关系良性发展的保障和着力点，把三者有机结合起来才能在平衡各种社会关系和利益关系的基础上，推动党群关系的良性发展，实现依法治国总目标。

三、成绩与不足：党群协商的现状与问题

对于协商民主理论的研究，国外学术界主要有三类视角，一是以罗尔斯为代表的自由主义协商合作理论，二是以哈贝马斯为代表的批判主义商议民主理论，三是合作主义的协商合作思想等。[20]国内学术界对协商民主理论的探讨主要集中在协商民主的起源、[21]协商民主理论在中国的适用性[22]等方面，而真正将协商民主理论应用于党群关系研究并加以创新发展的则屈指可数。尽管缺乏系统完善的理论指导，但是党群协商的实践在中国从未停止过，并取得了丰厚的成果。2004年11月由浙江大学与澳大利亚塔斯玛尼亚大学联合举办的“协商民主理论与中国地方民主的实践”国际学术研讨会在中国浙江大学召开。同年，浙江省温岭市的“民主恳谈”这一内含党群协商理念的基层民主政治形式获得“中国地方政府创新奖”，将协商民主理论研究和在党群关系领域的实践探索推向一个新高潮，使其逐渐走向深入和普及。

(一)对党群协商的现状解读

经过党的几代领导集体的发扬光大，协商民主的发展熠熠生辉，党群协商也愈加完善。党群协商无论在协商主体、协商形式还是协商内容等方面成效显著，具体而言：

1.协商主体多元化。随着中国社会主义市场经济的发展，过去在计划经济体制下的两个阶级一个阶层——工人阶级、农民阶级和知识分子阶层，已经逐渐瓦解并日益多元化，社会阶层分化为“国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、城乡无业失业半失业者阶层”[23]等十大阶层。新的阶层不仅期望在经济方面得到一定满足，在政治方面也希望获得参与国家和社会事务的机会。他们的政治参与愿望在原有政治体系和结构下很难得到专一地重视和实现。党群协商的兴起和发展，为新的社会阶层参与政治事务，维护自身的权利，提供了一个有利的途径。

2.协商形式多重化。随着协商民主在各地实践的发展，党群协商的形式也日趋多重化和多样化。常规的协商形式有座谈会、听证会以及党政部门针对地方发展需要向群众征集意见、建议等。除此之外，近年还兴起了民主恳谈、思辨协商、阳光信访、议事协商等新的形式。民主恳谈是一种对话机制，即在民主恳谈会上群众对政府工作提出意见和建议，或就群众个人、单位企业的问题提出给予解决的要求；思辨协商是以辩论的方式，通过正反双方互陈观点，激烈辩论，最后得出最符合地方发展和最广大群众利益的协商方式；阳光信访是一种信访创新机制，即“构建各级党委负总责，两级联席会议为龙头，两级信访大厅为载体，基层信访网络为支撑”的信访稳定工作新格局；评议协商是一种人事和决策评议机制，是指政协委员对相关人事安排和决策进行有效评议，最终以政协的评估为衡量人事绩效和决策科学性的标准。协商形式的多重化发展，使党群协商发展丰富多彩，有助于党群关系的良性发展。

3.协商内容多样化。随着协商主体的多元化和协商形式的多重化发展，党群协商的内容也逐渐多样化。按照内容不同可分为以下几类：一是涉及群众关心的民生问题，比如养老、住房、物价、征地、拆迁、教育、医疗等问题；二是涉及地方发展的社会问题，诸如城市规划、道路交通、生态环境、社会治安等；三是涉及政策制定、人事任免等政治问题，例如中央文件的贯彻落实、地方政府规划、国有企业改革、地方选举等。日趋精细化、多样化的协商内容，不仅反映了我国社会阶层分化的历史变迁，也是适应社会发展的有效回应，有助于提高执政党应对社会多元化需求的能力，不断整合群众多元化的需求，有效构建良性的党群关系。

4.协商制度规范化。党的十八大报告首次提出“社会主义协商民主”这一概念，从“顶层设计”的角度确立了社会主义协商民主的制度化，结束了社会主义协商民主“摸着石头过河”的历史。党的十八届三中全会更通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了一系列具体的新思想、新论断和新举措。同时，各地在推进协商民主的实践过程中也相继出台了一系列约束和规范党群协商的制度、规定等。例如，为规范民主恳谈会的各个环节，保证协商质量，防止人走政息，避免协商流于形式，浙江温岭市颁布了《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定 (试行)》，[24]为民主恳谈会的制度化发展提供了保障。

(二)党群协商存在的问题

协商民主发展迅速、成效显著。作为民主政治的形式之一，它在推动党群协商的发展方面具有重要影响，但也存在一些亟需改进和完善的地方。例如，协商主体的不平等，协商制度的不规范，协商结果的难落实等问题，具体而言：

1.主体不平等。协商民主需要一种具体的、相对复杂的平等，主要表现在机会平等、可支配资源平等以及个体参与者的能力平等诸方面。在中国，执政党掌握着群众自愿让渡的公共权力，而人民群众的话语权则相对较弱，这种非对称的权力与资源分配必然导致协商过程中主体地位的不平等。同时，面对众多人口，以何标准选择群众参与协商，是党群协商的一大难题，这就造成实质上协商机会的不平等。另外，尽管中国人口素质已经大幅提升，但是素质差异大是一个无法回避的事实，也从客观上造成个体参与者能力不平等的事实。“协商的核心是非强制性地提出或接受合理的观点”，[25]而以上种种原因恰恰违背了协商主体平等的原则。

2.协商不规范。对协商民主理论颇有研究的陈家刚认为，协商民主尊重程序，并将程序看做是决策获得合法性的规范性要求。[26]如何尊重党群协商的程序性，是公民有序政治参与的保证，也是中国民主政治发展的需要。当前的党群协商存在的不规范，主要集中在协商制度的不规范等方面。比如当前依然存在协商过程中对参与主体的要求和认识不明确，选择参与者存在较大的主观性和随意性；协商在一定程度上流于形式，大多协商是经过“预演”的结果；协商带有政绩色彩，有的地方把协商创新作为政绩筹码，往往会出现人走政息的现象，协商的连贯性和持续性得不到保障……所有这些程序上的不规范，最终加剧了群众对执政党的不信任，使得群众认为所谓协商只是走过场，进一步影响了群众参与的积极性、降低了党在群众心中的地位、损害了党群关系的健康发展。

3.结果难落实。协商民主除了尊重程序，也强调共识，主张协商过程的参与者应该提供理由说服所有其他参与者。这种说服不是强制的，不是依靠暴力的，而是建立在共识的基础之上。协商的过程实质是表达偏好和转换偏好的过程，但是由于地方保护主义、官本位思想、权利意识等落后思想的存在，部分公共权力掌握者不会把诸如政策制定、人事任免等核心问题付诸协商，或者在群众利益与自身所在部门利益发生冲突时则选择损害群众利益，保护自身利益。这两种现象从近期而言，不仅导致协商的结果难以落实，更会导致协商议题的重要性遭受质疑；从长远来说，也会损害群众的利益、打击群众的政治参与热情，从而加剧党群关系的紧张程度。

综上所述，党群协商在主体日趋多元化、内容日趋多样化、形式日趋多重化、制度日趋规范化等方面的发展值得肯定，但是党群协商面临的诸如协商主体实质不平等、程序性得不到尊重、协商结果难以落实以及协商持续性和连贯性不足等现象，却使党群协商面临发展困境，对党群关系的健康发展造成一定影响，不利于中国民主和法治建设。因为“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障”，[27]所以党群协商的发展趋势也必然是制度化、规范化和程序化。

四、协商法治化：党群关系良性发展的一个向度

中国的历史和实践证明，社会主义民主和法治不可分割。法治是民主下的法治，民主是法治中的民主，二者应均衡发展、不可偏废。党群协商是中国特色社会主义协商民主的有机组成部分，它的发展离不开以依法治国为方略的社会主义法治的支撑，否则就会成为无源之水、无本之木，就会走形、变味。因此，解决党群协商中存在的协商主体实质不平等、程序性得不到尊重、协商结果难以落实以及协商持续性和连贯性不足等问题，并推动党群协商制度化、规范化和程序化的必然要求就是协商法治化。

所谓党群协商法治化，是指把依法治国方略——包括法治理念、法治机制、法治行为等贯穿党群协商的全过程，从理念层面、制度层面和行为层面，规范协商主体、明确协商内容、完善协商形式、监督协商过程、落实协商结果，以期协商符合理性、改变偏好、达成共识，做到既符合协商理念，又经得起实践检验，有效构建良性党群关系。

(一)树立法治化思维

思维即意识，意识不仅是世界观的问题，也是方法论的问题。法治思维“就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式”。[28]习近平总书记指出“法治是一种基本思维方式和工作方式，法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展。要提高领导干部运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题、推动发展的能力……让依法办事蔚然成风”。[29]与之相呼应，协商法治化要求协商主体必须树立法治化思维。这就意味着无论是执政党还是群众，在进行党群协商的时候首先要树立法治思维、法治理念，并以此为依据提出偏好或改变偏好，最终针对协商主题达成共识或改变偏好。一方面，要充分运用法治思维或理念思考及处理在协商前及过程中出现的各类问题，以便最大程度地契合协商主题，提高协商效率和科学化程度；另一方面，在协商过程中遇到困难或出现利益冲突时，要最大化运用法治思维，以便改变偏好、达成共识，力求达到“热问题、冷处理”的效果；此外，关于协商结果的落实问题，无论是执政党还是群众都应该以法治思维模式分析、确保协商结果落在实处，真正体现协商价值和意义。因此，树立法治化思维不仅是与“法治是一种基本的思维方式”这一论述异曲同工，也是协商民主在党群关系领域得以落实的前提，更是党群协商是否真实的前提。

(二)确立法治化制度

法治不仅是一种基本的思维方式，也是一种基本的工作方式。协商民主作为中国特色社会主义民主的重要组成部分，是推动中国民主政治发展的重要推力。党群协商不是只停留在口号和理念层面的空谈，而是一种切实可行的处理党群关系的基本工作方式。因此，在落实党群协商法治化的过程中，“应按照广泛和多层的要求，设计相应的配套制度、协商规则、应用程序，使之成为三位一体的制度体系。具体而言，应在协商的制度化、规范化、程序化上下功夫，增强协商的实效性、约束性，防止协商的表面化、随意性，使协商过程成为充分发扬民主、推动科学决策的过程”。[30]从顶层设计而言，党群协商是一项长期的工作方式，它不是孤立无援的而是有机融合在党的群众工作方法之中的一项长期的工作制度，因此也应该制定一系列配套的工作制度，以期有效保障协商的法治化；从协商规则和程序而言，党群协商不仅涉及执政党的整体利益，也涉及群众的根本利益，不仅有协商前的规则和程序，也有协商过程和协商后的规则和程序，不仅可以体现执政水平和执政能力的高低，也可以检验公民参与程度和国民素质水平。因此，“细化协商议题的提出和确立、协商活动的安排和准备、协商过程的步骤和要求、协商意见的整理和报送、协商结果的反馈和运用”等，在知情、沟通、反馈等环节完善相关制度和工作机制是保障协商法治化、维护协商主体权益、保障协商结果落实的关键。

(三)落实法治化行为

思维和存在何者为第一性的问题向来是唯心主义和唯物主义的根本分歧。在笔者看来，何者为第一性或具有优先性并不重要，重要的是以怎样的原则或语境审视或看待这一问题，尤其是如何通过实践切实落实思维、改变世界的问题。因为一切思维或理论问题，最终都落脚于实践。协商法治化，不仅要求协商主体树立法治化思维、落实法治化制度，也要求落实法治化行为。这是对“法治是一种基本思维方式和工作方式”的最好印证，也是对“空谈误国，实干兴邦”的最佳解读。作为党群协商的主体之一，党员干部是党群协商的重要参与者，是“全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者”。中国共产党十八届四中全会指出要“提高党员干部法治思维和依法办事能力”，这就要求全体党员干部自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。这一能力具体应用到党群协商领域则是在协商过程中的行为法治化，这是组织、推动、实践党群协商结果、巩固协商制度的具体表现。此外，作为党群协商的另一主体，人民群众在协商中维护自身利益时不仅要敢于维权，还应善于维权；不仅要善于提出自己关心的问题，还要合理解决涉及自身的问题；不仅要知法懂法，还要遵法守法，而不是反应消极或走向极端。

法治化思维、法治化制度和法治化行为是党群协商法治化的有机组成部分，三者统一于社会主义法治建设进程之中。法治化思维是前提，法治化制度是保障，法治化行为是表现。没有法治化思维，法治化制度和法治化行为就成为空谈；缺乏法治化制度，法治化思维和法治化行为则是泡影；法治化思维和法治化制度是否科学合理，必须通过实践进行检验，经不起实践检验的行为必然是无效的。在社会主义改革攻坚期和深水区的大背景下“我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”。[31]在改善党群关系现状、推动党群协商法治化的进程中，把法治化思维、法治化制度、法治化行为贯彻始终、有机结合，不仅有助于化解党群矛盾、维护群众利益、推动党群关系健康发展，也有助于贯彻落实依法治国方略、实现全面深化改革的总目标。

[1]马克思恩格斯选集：第一卷[M].北京：人民出版社，2012．136．

[2]王进芬．群众路线的创新与协商民主[J].马克思主义与现实，2005，(5)．

[3]祝灵君．用协商民主的方法进一步改善党群关系[N].学习时报，2007-12-26．

[4]胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012．26．

[5]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报海外版，2013-11-16．

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