反腐探索之道：当前中国实行官邸制的制度设计

孙经纬 敦 鹏（河北大学 政法学院，河北 保定 071002）

反腐探索之道：当前中国实行官邸制的制度设计

孙经纬 敦 鹏
（河北大学 政法学院，河北 保定 071002）

2013年，党的十八届三中全会首次提出探索实行官邸制。作为一种新型的住房保障制度，官邸制在保障领导干部财产和人身安全、顺应干部住房改革趋势、防治住房腐败、避免国有资产流失、推动领导干部财产公开制度等方面发挥出一定的积极作用。构建中国特色官邸制度需要我们在充分研究借鉴古代和国外典型国家官邸制经验的基础上，结合我国国情，认清官邸制存在的问题，明确官邸制的房源、适用主体范围及维护使用规章，设计上下并行、倒逼中间的官邸制实施路径，同时加大对住房腐败的监督与惩戒力度，建立一系列科学有效的配套制度。

官邸制；领导干部；住房腐败；配套制度

近年来，领导干部住房问题逐渐成为社会舆论关注的焦点问题，“住房腐败”成为领导干部腐败的新形式。党的十八届三中全会首提探索实行官邸制。由此，“官邸制”成为中国政治、经济生活中一个新的课题。将“官邸制”作为一种制度选择，无论是在理论层面还是在现实层面都表现出对住房腐败的抑制作用。因此，在我国探索实行官邸制也会伴随着反腐的脚步而进行下去。

一、探索实行官邸制的必要性

（一）官邸制是保障领导干部财产和人身安全的客观要求

官邸制的实行实际上是基于两方面的考虑，一是对适用对象产生限制，二是对适用对象进行保护。在我国古代，为当地官员提供官邸，很大程度上是在解决官员承担不起住房费用的问题。所以实行官邸制是一种增进官员福利的表现，它为领导干部住房提供了合法保障，使官员在住房问题上无后顾之忧。另外，官邸的适用对象是一些核心部门的高级领导干部，这些高级官员是区域内重要制度的设计者、关键问题的决策者、发展方向的带头人，他们了解并掌握着本区域内的重要机密信息，因此保障这些高级官员的人身安全显得尤为重要。官邸制能够为这些高级官员提供较为固定的居住办公场所，使其活动范围相对集中，减小了保障其人身安全的难度。

（二）官邸制是干部住房制度改革的顺势之举

近些年，我国领导干部住房制度不断演变和完善。1998年，我国启动了领导干部住房制度改革，停止了住房实物分配，改为住房分配货币化，以适应社会主义市场经济。2000年，国家在部级干部层面又一次进行住房制度改革，部级干部可以在规定允许的前提下购买或承租现有住房。这次改革被称为现代中国官邸制的雏形。随后的几年间，我国社会政治、经济等各领域的改革开始逐步推进，尤其是在深化行政体制改革的背景下，现有的领导干部住房制度出现了诸多问题，已经不能够适应当前新形势的变化。2013年，十八届三中全正式提出了探索实行官邸制，可以说这是顺应时代潮流，进一步完善干部住房制度的政策设计。

（三）官邸制是防治住房腐败的现实需要

当前，一些官员利用职务之便非法占有多套公房、违规建房、超标配房、倒卖优惠住房、收受房屋贿赂等一系列住房腐败行径纷纷见诸媒体，“以权谋房”现象成为社会舆论关注的焦点话题。住房腐败被认为是继“餐桌腐败”“公车腐败”之后一种腐败新形式。这一现象的出现凸显出我国领导干部特权泛滥，严重损害了人民群众的利益和国家形象，也从一个侧面反映出我国领导干部住房制度设计的不完善与领导干部住房监管的缺失。官邸制通过将官邸所有权和使用权分离的方式，压缩了领导干部以权谋房的权力寻租空间。同时又能够推动官员住房制度化、规范化、常态化。因此，探索实行官邸制迫在眉睫。

（四）官邸制是避免国有资产流失的有力措施

领导干部工作调动或异地任职是我国的一个普遍现象，而在领导干部履新时，任职地方多数会为其准备好居住房屋，当其离任时居住的房屋往往变为己有。若调动数次，便可以在多地拥有多处住房。每当有新的领导干部任职一地，当地就会为其配备一套新的房产，领导干部异地调动的次数越多，理论上享受的住房福利也越多，越来越多的公房化为私房，造成了公共资源的重复浪费和国有资产的严重流失。官邸制的实行能够使“铁打的房子，流水的官”成为现实，领导干部离任后与官邸不存在所属关系，官邸的所有权归国家掌控，用作新一任官员的官邸，这样就会减少财政支出，大幅度提高公共资源的利用效率，有效地防止国有资产的流失。

（五）探索实行官邸制是领导干部财产公开制度的重要推动

一项制度的实施会催生其他相应的制度。官邸制实行的一个重要条件是领导干部住房等财产必须公开，使官员住房权力在阳光下运行。2009年起我国就开始探索领导干部财产公开制度，但因为各种阻力，到现在为止其效果仍不明显。如果在官邸制实施以后，领导干部住房等财产仍不能公开透明，那么对官员住房权力的监管就无从下手，官邸制的反腐作用就形同虚设。一定意义上讲，官邸制与财产公开无法割裂，二者相辅相成、相互作用。因此，实行官邸制客观上为领导干部财产公开寻找到了一个可靠的、合理的理由，间接推动领导干部财产公开制度。

二、官邸制的历史经验与国外经验

（一）中国古代对官邸制的探索

“官邸制”并非国外的专利，中国无“官邸”之名，却早有“官邸”之实[1]。古代的“官舍”就是现代官邸的雏形。在秦汉时期，国家就已经为官员提供免费的住房。《汉书·何并传》中记载：“性清廉，妻子不至官舍”。可见当时已有“官邸”之形，而且官员的家眷可一同入住。到了汉代，维护包括官邸制在内的官署，已经纳入到行政事务的行列；唐朝时期，官员的住房制度有了一定的改变，国家不再向官员免费提供住房，而是采用租借的方式[2]；在宋朝，成立了专门机构楼店务，负责官邸的修建、维护和出租；明清时期，官员数量增多，房价上涨，住房制度变为租赁民居或者一次性购买公房。

总体而言，我国古代各个时期的官邸制呈现出许多共性特点，一是在官邸面积规模上普遍较大。二是在官邸的实用功能上大体相同。三是在官邸制的沿革上，地方一级基本一致。

根据对古代官邸制的分析，我们应注意以下几个问题。一是官邸的规模不宜过大。官邸的主要用途是居住和办公，在官邸规模的设定上能够满足居住和办公即可，如果官邸规模过大，一方面会造成财政支出过多，浪费公共资源。另一方面有碍社会公平，造成社会分配不公的恶性循环。二是应对官邸建设、使用、维护的标准和限度进行全面把控。在给予官员住房权力的同时也要限制权力的扩大，不能放任自流，避免其在官邸的使用过程中钻空子。三是官邸制应在中央和地方两级分情况设计实施。

（二）国外典型国家官邸制的经验借鉴

在美国，官邸制已经写入法律，法律明确规定政府应提供官邸，官员任职期间可享用，任职期满则应搬出。美国官邸制的适用主体是民选的联邦、州、市的主要官员。出于安全因素，总统、副总统、州长、副州长必须居住官邸，市一级主要官员可以选择性居住。美国政府承担官邸的全部费用，入住官邸的官员只需象征性地交纳1美元的租金。对邦、州当选议员（含参众两院）实施住房租赁津贴补贴制度，补贴的原则以“体面、舒适”为基准，具体数额由议会的金融委员会审定[3]。值得一提的是，美国大部分官邸包括白宫在内对公众开放，供游客参观。在英国，很多官邸其来源并不是专门建造或租赁的，而是房屋所有者捐助给国家作为官邸使用的。官邸的日常维护费用由官员个人承担。政府对官邸的财政具体支出项目、金额都是公开可见的，内阁办公室会将官邸的支出详情投放在网站上，便于民众监督。高级官员的秘书、助理也可以入住官邸，便于处理行政事务。法国将官邸制与住房补贴制度相结合，官邸制的适用主体只限定在政府领导人的范围，各部部长并不适用于官邸制，而是采用住房补贴的方式，保障其住房福利。住房补贴也有一定的标准，超过住房标准的费用由官员个人承担。在德国，官邸制的适用主体主要是国家高层，如总理和各部部长，而总理必须入住官邸，各部部长则灵活处理，可根据个人意愿入住官邸或自行租用住房。在日本，官邸制的居住和办公场所是分开的，“官邸”特指“首相官邸”，是日本首相的办公场所，而首相和其他高级官员的居住场所称之为“公邸”。一些特殊工作需要的官员，如国会参众两院正副议长、内阁总理大臣以及内阁大臣、最高法院大法官、检察总长等可免费入住国家提供的宿舍。

官邸制在国外早已形成，制度设计相对完善，我们认为一些国外官邸制的经验值得借鉴。一是官邸制的适用主体范围需要依据国情深度考量，不可照搬其他国家的模式，应划定符合本国实际的适用主体范围；二是官邸制的正常运行需要依靠一套完整的操作性强的官邸建造、使用、管理、维护、监督制度规章，确保官邸制在合理合法的框架内实施；三是官邸制需要同其他公务员住房保障制度捆绑实施，点面结合深层次解决公务员住房问题，促进社会分配公平，从根本上遏制住房腐败行为；四是官邸的选择要以“靠近官署建立，提高行政效率”为原则，密切官员同其他行政人员的联系，便于处理紧急事务；五是官邸制的实施完善是一个长期复杂的过程，不可一蹴而就，不能为打击住房腐败而一味地追求速度，要在实践中摸索前进。

三、当前中国实行官邸制的制度设计

（一）认清实行官邸制存在的问题

结合现阶段我国国情，官邸制的实行存在以下问题：

一是官员频繁调动增大了官邸制实施的难度。我国官员调动的现象极为频繁，官员到不同地区任职是考察锻炼其能力的主要方式，也是官员升迁的必经过程。这样的频繁调动会使官邸的管理、维护费用大大增加，调动的越频繁，装修费、搬迁费等一系列费用就越多，财政开支压力就越大。另外，官邸在政治生活当中的一项重要功能是权威的象征，若官邸的主人频繁更换，这显然与官邸的意义是不相符的，并且这将有损于官邸的威严与公信力[4]。所以，官员频繁调动所带来的弊端，违背了探索实行官邸制的初衷，阻碍官邸制的顺利实行。

二是实行官邸制的行政成本过大。我国幅员辽阔，人口众多，行政区划层级较多，官员整体基数较大，据统计截至2013年底，全国共有省级行政区划单位34个，地级行政区划单位333个，县级行政区划单位2853个。虽然官邸制的主体适用对象限定为很少部分的高级官员，但就目前我国行政区划的状况来讲，假使每个行政区划单位的党政一把手有权入住官邸，还未将中央层面的高级官员算入其中，需要构建的官邸数量也是相当惊人的。何况这样的假设还没有考虑到适用主体范围扩大的情况，由此看来，实行官邸制所需要的官邸数量是难以想象的，建设官邸的成本也难以估量，这成为我国探索实行官邸制时不得不考虑的一个问题，也是制度执行过程中亟待解决的难题。

三是官邸制无法解决其他公务员住房腐败的问题。当前，我国公务员队伍极为庞大，而官邸制的直接作用对象是特定的少数领导干部，这就决定了官邸制不能直接影响到其他公务员的住房腐败行为。例如“房叔”蔡彬，被爆出其全家拥有20多套房产，其职务为原广州市城管执法局番禺分局政委。“房姐”龚爱爱被爆出在京拥有41套房产，其职务为陕西省神木县农村商业银行原副行长。这样的例子很多，但当事人并非重要部门的高级领导干部，更不可能在官邸制适用主体范围之内。可见，官邸制的实行并不能解决适用主体范围之外的官员的住房腐败问题。

（二）明确官邸制的房源、适用主体范围及维护使用规章

实行官邸制首先面临的是房源的问题，官邸的来源关系到行政成本的大小，根据前文对官邸制存在问题的分析，官邸的来源不能全部依赖于重新建设或租赁购买，而且也并不现实。我国虽然没有明确实施过官邸制，但与官邸制相似的公宅制却很早就有，可以说无论是中央还是地方已经建造了一定数量的公房。考虑到行政成本、时间成本等问题，官邸制的来源应该是以已有的公房改造为主，重新建造、租赁购买为辅。解决官邸来源就要将现有的公房进行清查，明确公房的所有权，对已变更为个人所有的公房收归国有，在此基础上选择规格、大小、地点合适的公房改造为官邸。

官邸制的适用主体解决的是哪些官员可以入住官邸的问题，主体范围的合理设计是保障官邸制科学运行的重要环节[5]。在适用主体范围的限定上，不宜过大也不宜过小。范围过大会增大财政支出的压力，占用更多的公共资源。范围过小会使官邸制的防腐功能大打折扣，与其设定的目标相背离。在“中国特色官邸制研究”课题组给出的适用范围中，中央一级是中共中央总书记、国家主席、国务院总理、全国人大委员长、全国政协主席及其他政治局常委；最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。省、市、县一级是党委、人大、政府、政协的一把手和法院院长，检察院检察长。还有异地交流的领导岗位如组织部长、纪委书记、公安厅局长等。在适用主体范围的限定上，应该充分考虑到我国市、县两级行政区划数量较多的现实，不宜将过多的领导岗位纳入适用范围，因此在市、县两级将党委、政府一把手作为适用主体较为合适。

另外，我们应当借鉴国外典型国家官邸制的经验，建立一套完整的官邸建造、使用、管理、维护制度规章。具体到我国，首先应该制定不同级别官员官邸规模的标准，要以“简约、实用”为原则，在满足日常居住、办公条件的前提下，不铺张、不浪费。其次，国家应为入住官邸的官员配备日常居住、办公的必需品，其他因个人特殊需要的非必需品的置购费用由官员个人承担。最后，国家对官邸使用时产生的水电、采暖等杂费应给予一定数额的补贴，超出补贴标准的部分，由官员个人负担。在制定标准时，应当充分考虑当地的经济发展水平和官员家庭人口状况，不能一概论之。

（三）设计上下并行、倒逼中间的官邸制实施路径

官邸制的实施是自上而下进行好，还是自下而上进行好，目前学界和官方都还没有形成统一结论。

无论是自上而下还是自下而上都存在各自的利弊。自上而下进行，会形成高层带动底层的局面，有利于官邸制快速执行。但一些制度往往在高层容易实施，越到基层面临的阻力越大，存在的问题越多，基层不考虑实际盲目效仿高层做法的现象也不在少数。如自下而上进行，各基层根据本地区实际探索官邸制，会为全国整体官邸制的实行提供重要、宝贵的经验。但又会出现耗时久、效率差、走弯路的问题。

如何化解自上而下和自下而上推行的矛盾，采取科学的实施路径，影响到官邸制的质量和效率。笔者认为，我国的官邸制应该走一条上下并行、倒逼中间的道路。结合我国古代和国外官邸制的经验，当前我国官邸制应分为中央和地方两个层级实行。在中央层面，我国已建立的住房改革制度相对完整、具体，同时具有如美国白宫、英国唐宁街10号、法国爱丽舍宫等成熟经验作为参考，实行官邸制的难度较小。在地方层面，县级情况复杂，住房腐败的现象最为频繁，住房腐败的因素也最为多元。所以，官邸制应该从县级开始，根据县域发展的实际情况，设立试点，待到摸索出成功的经验，再向市级、省级逐级推广。中央和地方的县级同时推行，倒逼省、市两级的官邸制实施路径，从制度的完整性、科学性的角度来讲是值得尝试的。

（四）加大对住房腐败的监督与惩戒力度

官邸制的有效实施，不仅仅要依靠官邸制本身的合理设计，更加有赖于相关监督措施的保障。

一是要将领导干部住房纳入法治轨道。制定出台相应的法律法规，明确规定领导干部住房待遇标准，对违反相关规定的责任主体追究法律责任，严格制定和执行惩处办法，做到有腐必惩、违规必罚，进一步增大住房腐败成本，推动实现领导干部住房规范化、法制化。

二是要积极发挥公民和舆论监督的作用。要畅通公众监督渠道，拓宽公众监督范围，保障公众监督权利，提高公众监督的积极性[6]。同时，强化民众对官员住房腐败的反映机制，保证公民在了解领导干部住房情况的基础上，通过一定的组织形式和传播媒介，如向有关部门检举举报、网络曝光等形式，对住房腐败行为产生影响。要重视新闻媒体在舆论监督中的重要作用，提高领导干部住房腐败行为的曝光率，起到揭露腐败行径和引领正确导向的双重效果。

三是要建立健全领导干部住房腐败问责机制。对出现住房腐败行为的领导干部问责，在问责过程中，应理清问责主体和客体，实施完备的问责程序，明确问责内容、方法和责任范围。与此同时，还应对领导干部的亲属、下级进行密切监督，如有违法违规的现象，要对领导干部本人进行问责，以防止变向的住房腐败。针对当前干部住房腐败形式的复杂性和广泛性，对各级领导干部现有住房进行一次全面检查和清理，查明住房情况，分类解决[7]。

（五）建立一系列科学有效的配套制度

保证官邸制的顺利实行，避免官邸制实施过程中推诿扯皮的现象，关键是要有一些列科学有效的配套制度来支撑。

一是建立健全领导干部住房信息公开制度。一方面，应制定官邸制不同级别适用主体的住房标准，明确适用主体住房信息公开的内容，完善申报和审批流程，将官邸建造、维护、使用的全过程进行登记备案；另一方面，向全社会公布领导干部实际住房面积、配套设施、装修维护费用等信息，由纪检监察部门以定期检查或不定期抽查的方式对官邸的使用情况进行审查，并公开审查情况，杜绝隐瞒不报、超标使用等现象。

二是健全完善公务员住房保障制度。从官邸制存在的问题来看，它只保障了一少部分公务员的住房权力，单凭官邸制仍无法根治住房腐败，只有站在全局性的高度，对公务员住房福利全面覆盖，官邸制发挥的作用才能真实可靠。我们要从两个层面给出对策，第一是针对被政策遗漏的高级官员。2000国务院办公厅和中共中央办公厅转发《在京中央和国家机关部级干部住房制度改革实施意见》只涉及省部级干部的住房问题，没有涉及党和国家领导人的住房问题。而后成长起来的县、市、省、国家级重要领导大多已经享受住房制度改革的相关保障，因此，官邸制尤其需要对2000年前担任党和国家领导人、省部级领导干部的住房加以保障[8]。第二是针对普通公务员。这些人是公务员队伍的主体，国家应对不具有官邸制主体资格的普通公务员加强住房保障，切实维护大多数公务员的住房利益。

三是建立领导干部卸任住房补偿制度。现阶段，我国已经废除了领导干部终身任职制度。官员对卸任退休以后住房能否保障存有疑虑，是以权谋房现象的出现的一个重要原因。如果官员卸任退休后的住房得不到保障，住房腐败问题就得不到解决。因此，在实行官邸制的同时，有必要建立领导干部卸任退休后的补偿制度。我们认为，针对这一问题，可以通过货币化或实体化的方式进行尝试。具体来讲，国家可以在官员卸任退休之后，发放一定的住房补贴，减小其购房压力。也可以将政府建造的住宅以低于市场水平的价格出售给官员，或免费提供一定面积的住房，官员可按照自身需求添加少量的钱获得住房。

[1]张文风.中国特色官邸制的若干认识误区及解析[J].哈尔滨市委党校学报，2014，（1）.

[2]汪玉凯.古代官邸制度考察[J].中共中央党校学报.2013，（6）.

[3]汪玉凯，张勇进，张春燕.国外主要国家官邸制研究[J].中共天津市委党校学报，2014，(1).

[4]邓娜.关于探索实行官邸制的几点思考[J].理论导刊，2014，（4）.

[5]马凯华，杜峙峰.官邸制的价值意蕴与体系构建[J].重庆社会科学，2013，（12）.

[6]何得桂，张超.探索实行中国特色官邸制的路径研究[J].前沿，2015，（1）.

[7]汪玉凯.把建立“官邸制”作为深化政府改革的重要内容[J].决策探索，2010，（7）.

[8]何丽君.官邸制的内涵、意义与推进对策[J].领导科学，2014，（1）.

D262.13

A

1009-0169（2016）02-0024-05

孙经纬（1992—）男，河北张家口人，河北大学政法学院2015级政治学理论专业硕士研究生，主要从事国家治理与现代民主制度研究；敦鹏（1983-），男，河北石家庄人，河北大学政法学院副教授、哲学博士，主要从事中国传统政治哲学研究。

任芃朴