我国区域能源不平衡现状分析及法律调整方法探析

2016-02-11陈自强高扬

天然气技术与经济 2016年6期

关键词：大省陕西省广东省

陈自强高扬

（西南石油大学，四川成都 610500）

我国区域能源不平衡现状分析及法律调整方法探析

陈自强高扬

（西南石油大学，四川成都 610500）

从“区域能源安全”入手，运用大量数据总结出我国目前面临的区域能源不平衡问题——区域间供求不平衡和不同区域能源种类产量不平衡，深入分析了造成这种不平衡现状的原因，及带来的隐患，并提出从法律的角度作出相应调节的方案。研究认为，我国区域能源安全面临的问题，需要借助法律的级别手段加以调整，通过宏观政策法和市场规则法引导调节，依靠执法和司法手段进行监管。

区域能源不平衡法律调整

0 引言

区域能源安全是“以一国地域空间为基本研究单元，在特定时间内和一定技术经济条件下，区域能源供应能够持续、稳定、高效、清洁地满足指定空间地域内能源需求，维持能源供需总量和结构基本平衡的一种状态［1］。”区域能源的供应主要有两个途径，一是本区域产出能源，区域内自给自足；二是从其他区域输入能源。但是在一国地域内包含多个区域，不同区域的能源产出量、使用量都是不同的。要在一国的范围内，保证所有区域的能源稳定供应，就必须要在不同区域之间寻求能源平衡。因此，保障区域能源平衡是区域能源安全的重要内容。笔者所谈及的区域能源平衡，是通过法律手段的调整实现不同区域供应和需求的平衡，促进能源的合理开发和高效利用，保证能源与经济合理配置。

1 我国国内区域能源不平衡问题分析

1.1 区域间供求不平衡

1）能源基础产量不平衡

广东省化石能源储存量与陕西省具有根本上的不对等。根据2014年的数据，广东省2013年三大化石能源的储量分别是：石油13.85×104t、天然气0.50×108m3、煤炭0.23×108t；陕西省2013年的石油、天然气、煤炭储量分别是33 712.64×104t、6 231.14×108m3、104.38×108t［2］。从这组数据中，可以看出两省在能源储量上存在着根本性的、差距，这是无法改变的自然因素。

而根据2015年的最新数据，广东省2014年三大化石能源的储量分别是，石油13.80×104t、天然气0.50×108m3、煤炭0.23×108t；陕西省2014年上述指标分别是，36 300.80×104t、8 047.88×108m3、95.48×108t［3］。

经过这两组数据的比较可以发现，广东省与陕西上在能源开采上具有明显差异。从2013年到2014年，陕西省石油和煤炭的储量都发生了明显的减少，广东省天然气和煤炭能源的总储量没有改变，石油的储量仅降低了0.05×104t，可以看出广东省的能源开发速度和开发能力远远低于陕西省。

2）能源供应需求不平衡

从能源供应情况上来看，陕西省的能源供应明显多于广东省。2013年陕西省原油生产量3 688.0× 104t、天然气生产量371.65×108m3、煤炭生产量3475×104t；广东省2013年石油、天然气、煤炭的生产量分别是1 291.8×104t、75.26×108m3、178×104t［4］。从能源生产量上来看，广东省的产量远远低于陕西省。2013年陕西省对煤炭采选业的投资为582.38亿元，对石油和天然气的开采投资502.79亿元；但广东省2013年没有对煤炭采选业的投资，对石油和天然气的开采投资89.18亿元。从能源投资方面看，广东省在能源开采方面的投资也低于陕西省。实际上，广东省的能源自我供应量是非常小的。

从能源需求看，广东省的能源需求量高于陕西省。2013年广东省能源消费总量25 645.23×104toc，陕西省能源消费总量11 371.58×104toc。广东省的能源需求量接近陕西省的一倍之多。此外，2013年广东省的煤炭、石油、天然气消费结构构成47.8∶26.4∶6.3（剩余19.3属于电力消费），陕西省的消费结构则为72.73∶15.56∶8.88（剩余2.83属于水电消费）。

首先，根据能源需求总量和供应总量，可以看出，广东省的需求量远多于陕西省，但供应量则十分稀少，在总量上供应不能满足需求；而陕西省的需求量小于供应量，能够在满足自身基本需求的同时，输出能源。其次，根据能源结构分布，广东省石油、天然气的消费比例虽然大于陕西省，但仍然是以煤炭为主要消费能源，但是在能源的投资、开采和产出上却少于其他两大能源，存在着严重的供求不平衡。而陕西省虽然能够满足本省的能源需求，但也存在着生产比例与消费比例不一致的情况，陕西省比广东省更依赖煤炭能源、石油只占能源消费的15.56%，但它产出最多的仍旧是石油能源，可以预见，陕西省的石油资源大部分用于输出。

3）能源经济效率不平衡

能源经济效率是指单位经济量（实物量或者服务量）所消耗的能原量，也称能源强度，通过单位GDP能耗进行测度。2010-2013年广东省单位GDP能耗为0.68、0.66、0.53、0.51，而陕西省则为0.88、0.85、0.82、0.79。两省都处于下降趋势，但很明显陕西省的单位GDP耗能远高于广西省，也就是说，广东省对能源的利用程度更高、能源效率更高。

1.2 不同区域能源种类产量不平衡

除了区域间供求分配上的不平衡问题外，在一个区域内能源种类产量的不平衡也是亟待解决的问题。以最为典型的煤炭大省山西省为例，山西是绝对的煤炭产出大省，但基本没有石油的产出。虽然山西省的生产生活主要依赖煤炭能源，但对于石油和天然气的需求同样也迫在眉睫。

1）煤炭与石油储量上的差异

根据2015年的统计数据，2014年山西省石油储量一栏空白、天然气储量75.95×108m3、煤炭储量920.89×108t，是全中国储量最多的省份。而在2014年的数据中，山西省2013年石油和天然气储量都是空白，煤炭储量906.80×108t。可见，在储量上就存在着极大的差距。

可以说，山西的生产生活都依靠煤炭能源得以进行。但随着社会的发展，汽车的普及，山西省对石油能源的需求也日益增长，但山西省石油储量十分稀少、天然气储量也不多，这就从根本上带来了一种内部的不平衡。

2）煤炭需求与石油需求不平衡

2014年山西省石油制品的消费总量1 092.99× 104t，主要用于工业交通和农业生产；但是煤炭消费总量达到了32 056×104t，用于生产建设消费、发电、炼焦、生活用。而山西省石油制品的终端消费量1 092.99×104t，与消费总量相符；煤炭的终端消费量7 019.24×104t，却与消费总量有着巨大的出入。能源消费的不平衡是能源需求不平衡的直接表现，但这反应的实际上是产业结构的不协调。对于煤炭的高需求，体现的是山西省能源工业占据的重要比重，因此将会带来更多的问题。

3）煤炭输出与石油输入不平衡

中国大部分地区能源消费结构没有发生质的改变，煤炭依然是我国应用最为广泛的能源。山西作为煤炭能源大省，同时肩负着煤炭能源输出的要务，2014年外调其他省市煤炭63 187.08×104t，而年煤炭生产量为92 793.60×104t，即输出煤炭占总产量的68%，留用的消费量仅32%。而山西省2014年调入的石油制品1 094.04×104t，本省没有石油产出，但消费量1 092.99×104t，基本上属于100%调入、100%消费石油制品。

从煤炭输出与石油输入之间极大的不平衡，可以看出山西省能源产业的重要经济来源是输出煤炭能源，如果这一环节出现问题，带来的是对山西能源产业、甚至于整个山西省经济的影响。如果山西省在煤炭输出过程中产生能源安全的问题，会为能源产业带来巨大的冲击。而另一方面，石油制品的100%调入和使用也会带来危机，如果石油的价格产生波动、输入供应过程中出现问题，山西省的石油能源使用将面临巨大的威胁。

2 区域能源不平衡带来的隐患

2.1 不利于能源结构的优化

首先，不同区域之间的储量供应差异决定能源结构的不同。虽然目前我国的能源结构还是以煤炭为主，但是不同省市存在着细微的差距。经济发达地区，石油、天然气和清洁能源所占的比重要比经济欠发达地区更大一些。能源的使用与储量供应之间是相互依存的关系。对于经济较落后的能源大省，能源的使用以储量供应为基础依托，例如煤炭产出大省，虽然也需要其他能源的供给，但对煤炭的依赖仍然是无法替代的。对于能源匮乏经济大省，能源的供应以使用为基本标准，例如沿海发达城市，根据对不同能源的需求量，引进不同的能源。这就从根本上决定了两个地区不同的能源结构上那细微的差异。

其次，能源经济效率和利用率上的差异影响能源结构的调整。能源匮乏的经济大省通过提高能源效率来弥补供应的不足，而能源大省却因为经济问题和依赖能源输出而无法提升能源利用率。这也就阻碍了两大区域之间寻求能源结构上的平衡点，影响经济相对落后的能源大省缩小能源结构上的差距。

最后，区域内能源种类间的不平衡直接阻碍能源结构的优化。区域内产出量最大的能源将会直接决定本区域的能源结构形式，区域能源产业和经济依赖产业结构发展，也为了能源结构的优化带来直接的阻碍，贸然调整能源结构将会导致该区域内经济的巨大动荡。

2.2 不利于产业结构的调整

在能源大省，能源产业将会是该省份的支柱产业。本省的生活生产所使用的能源，由本身自给自足；此外，主要依托能源输出获取利益，带动能源产业的发展。

首先，能源输出大省对于能源输出的依赖更是会将大量资本倾注与能源产业，一旦能源产业出现任何波动，都会在整个区域内掀起蝴蝶效应，影响经济发展，前文所举的山西省就是典型的实例。

其次，在本区域自身的生产生活中，有充足的能源将会成为生产发展根本保障，但这种保障将会形成恶性的依赖。特别是在现阶段全国各省市主要产出的能源还是化石能源，能够用于生产的也多是工业建设，这种能源供给工业、工业产生大量效益的模式仍旧被多数人所选择，而当中的能源工业更是与能源息息相关，这也就从根本上决定了以第二产业为主的产业结构。

在经济发达的东南沿海地区，产业结构已经转变或正在转变为第三产业，对于本地区而言是极为有利的，但从宏观的角度出发，以第三产业为主的地区同样需要工业产品，而这些工业产品由能源大省直接产出，在这种区域外的供求链和利益链条之下，对于供给地区来说是巨大的利益，这不利于该地区产业结构的调整。当然，不能以发达地区进行大型工业生产为要求，去平衡产业结构没有转变的地区，如何从宏观、经济和法律的层面进行平衡显得十分重要。

2.3 进一步拉大区域间贫富差距

随着产业结构调整上的问题的暴露，区域间各方面发展的不平衡也逐步显现。西部内陆经济欠发达的能源大省，由于能源结构难以优化、产业结构难以调整，必然会在经济上越落越远。长期保持这种仅仅为东南沿海地区提供能源储备的状态，将会进一步拉大区域间的贫富差距。东部沿海地区能源结构不断优化、产业转变已经完成、经济飞速发展，但却不能带动西部内陆的优化转变，显然这不是长久之计。不能牺牲发达地区的发展去平衡欠发达地区，同样的也不能牺牲这些能源大省而保障经济大省。控制、缩小贫富差距，能源与经济共同发展才是追求的目标。

2.4 供需不平衡带来的能源价格差异不利于社会稳定

区域间供需的不平衡和区域内产量的不平衡，都极易导致能源价格的变动。煤炭能源在我国产出量最大，但是近年来各地区对于煤炭的库存不断上涨，煤炭供过于求、价格下跌。但相比之下，石油能源的价格受到国际油价影响最为严重，近年来涨幅很大、下降却很小。一方面，油价的上涨直接影响是对石油制品有需求的居民的不满，汽车销售行业的低迷；另一方面，煤价的下跌会影响到煤炭出售者的利益。众所周知，石油制品基本上已被三大石油企业垄断，但是煤炭行业的经营者却十分广泛，但最终真正深受其害的还是区域内的居民，而这种影响也必将波及到每一个公民。例如，用以火力发电的煤炭供应不足，该区域的的供电量不足，居民生活用电量和厂矿生产用电量就要做出相应的调整。控制居民生活用电保证厂矿生产用电将不利于区域的社会稳定，控制生产用电保证生活用电将不利于区域的经济效益。对于区域内的居民而言，用电受限、油价上涨、做饭使用的天然气供应不足、北方冬天集中供暖的煤炭短缺。生活上的不便、长期的价格波动和不同区域间价格的差异，带来的将是经济的不稳定和社会的不稳定，这才是最应当引起重视并努力杜绝的情况。

3 区域能源不平衡的法律对策探讨

3.1 立法调整

1）宏观调控立法层面

第一，从计划政策上进行调整。区域能源的差异性必然会导致供应和需求之间的利益冲突，国家需要从总体上对其加以干预。具体而言，从计划政策上制定相关的区域能源发展计划，首先做好区域能源供应稳定性和使用安全性、分配、供需等各方面的数据统计和分析；提出整体计划和总体的方针政策，统筹完善资金的预算和筹集、取得、使用，建立相应的监管制度。其次，再根据各地区不同情况制定相应的、符合区域能源现状、特征及发展需求的具体计划，不仅要符合目标要求也要具有实际操作性，既不能与法律相违背，又不能脱离了区域特性。还要加强对各区域发展情况的统计、分析和监管，为国家进行客观地决策和适时地调整政策提供重要的依据。

第二，从财政法上进行调整。财政法体系主要包括预算法、财政收入法、财政支出法、财政监督管理法和财政法律责任与救济制度等。针对区域能源不平衡的问题，考虑增加全国范围内能源调配方面的预算和财政支出，如在西气东输、西电东送等工程的基础上，增加能源合理调配的预算和支出；能源输出量大的地方政府控制输出支出、增加其他能源输入支出，能源输入量大的地方政府增加对新能源开发的预算和支出。对财政收入也要做好统计和分析，密切观察能源税收入，降低能源税所占收入比例，使主要依赖能源发展的地区不因能源波动而影响财政收入，从而影响区域建设。

第三，从产业政策法上进行调整。加大对第三产业的投入，根据各地区实际紧急情况，制定相应的产业计划，调整产业结构，淘汰高耗能、高污染，特别是对能源依赖性强的产业。扶持其他弱小产业，对能源产业进行一定的限制；优化产业内部结构，鼓励组成大企业、扶持中小企业，减少对当地能源的依赖；引导产业发展，努力提高能源经济效率，鼓励产业使用新能源，激励相关技术的研发。根据地域优势发展产业和配套产业的，也要充分发挥较发达地区带动相对落后地区的作用，先从区域内部的带动做起，同时不能放松区域间的带动作用，注重资金、技术、人才的转移从而全方位带动落后地区发展。努力实现由产业结构转变带动的能源结构的优化。

第四，从经济管理法上进行调整。通过金融手段对区域内的产业进行扶持，对区域间的不同能源根据各地供需不同加以投资调节，比如对煤炭大省在政策上加大对石油开采和石油先关产业的投资支持，对能源匮乏的地区加大对清洁能源的投资。能源匮乏大省加大能源输入方面的投资，能源大省通过能源输出获得这笔资金后加大对提高能源经济效率的技术进行投资，各取所需，互利共赢。

2）市场规制立法层面

第一，从反垄断、反不正当竞争法上进行调整。区域能源分配不均衡，必然会带来垄断和不正当竞争的问题，这就需要国家从反垄断法和反不正当竞争法层面加以保护。保护以区域能源安全为核心的正当竞争行为，避免拿保障区域能源供给幌子的地方保护，避免某些能源大省、某些企业形成能源垄断，反对不同区域对同一能源的供给间产生不正当的竞争，以保证区域内的能源安全、区域间的能源安全和国家内的能源安全［5］。

第二，从价格法上进行调整。根据目前国际上不同能源的价格，再根据国内发展情况，对能源的政府定价作出相应调整，借助法律形式推动合理价格的形成，规范能源价格行为；稳定能源市场价格总水平，及时干预能源市场价格的急剧波动。

3）区域能源调控的立法

必要时进行区域能源调控的立法。不论是在财政法、产业政策法还是经济管理法上作出调整，实际上都只能作为完善区域能源调控的配套体系，真正实现法律手段对区域能源不平衡的调节，还是需要对区域能源调控进行立法。可以由全国人大制定统一的《区域能源调控法》对全国范围内的区域能源状况作出把握和调整，对财政、产业机构、经济管理、反不正当竞争、反垄断以及行政监管等进行整合、统一规定。同时各地方可以根据《区域能源调控法》制定地方性法规，对本地区的能源储量、输入输出方式、能源结构，以及同其他地区往来政策等进行明确规制。

3.2 执法调整

无论是宏观调控还是市场规制，实际上都离不开国家机关、企业等的落实，但调整必然会牵动利益链条，如果没有有效的监管，法律政策都将是空谈。对政策计划的考察、对财政收入支出的统计、对扶植产业的投资评估、对垄断企业的监督，需要财政部门、统计部门、能源部门，以及市场监督部门、工商局、技术监督局等各个机关的共同运作，不仅要明确权责，更要相互配合。在相应的法律法规中明确各个部门的职责，明确规定这些部门违反职责应承担的法律责任，但实际上加大了各个部门的工作量，也容易造成众多部门之间相互扯皮、推诿的现象。

能源的重要性不论对于地区还是国家都至关重要，笔者建议考虑在中央和地方都设立专门的能源调控部门，专门对区域内的能源情况进行调查研究、评估统计，并且根据政策和法律法规，对能源的开发、输入输出、企业使用、能源价格、政策投资以及能源技术等情况进行指导和监督。

3.3 司法调整

司法层面的调整，在能源领域实际上是很难进行的，由于多涉及到经济法的内容，而经济法又过于宏观，法院很难做出裁判。但笔者认为针对是不正当竞争和垄断的企业，以及在履行职务过程中存在过错的国家机关工作人员，法院还是能够根据相关的法律法规，做出审判。但这些案件与一般的民事和行政案件都有所不同，虽然危害后果严重的会涉及到刑事内容，但多数的案件实际上在法院是难以归类的。专门在法院内设立单独的部门，会浪费司法资源，但是安排专门的人员，在有该类案件发生时，进行审理，提高效率。

4 结束语

区域间供求不平衡和不同区域能源种类产量不平衡是我国区域能源安全面临的问题，这种不平衡带来的是能源结构、产业结构、贫富差距等各方面的隐患和问题。解决这一问题需要借助法律的强制力加以调整，从法律的层面，依靠宏观政策法和市场规制法进行引导调节，依靠执法和司法手段进行监管。但法律不是唯一的途径，也需要更广泛的手段配合法律事实监管。区域能源安全与我们每个公民的生活都休戚相关，只有保障了能源的安全，我们的生产生活才得以维系下去。

［1］刘立涛，沈镭，张艳.中国区域能源安全的差异性分析：以广东省和陕西省为例［J］.资源科学，2011（12）：86-93.

［2］中华人民共和国国家统计局.2014年中国统计年鉴［M］.北京：中国统计出版社，2014.

［3］中华人民共和国国家统计局.2015年中国统计年鉴［M］.北京：中国统计出版社，2015.

［4］国家统计局能源统计司.2014年中国能源统计年鉴［M］.北京：中国统计出版社，2015

［5］高晓玉.从经济法角度浅析如何发展我国的低碳经济［J］.法制与社会，2011（13）：107-108.

（编辑：周娟）

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