市场与政府变革中民法调整对象研究

张立哲（中共伊犁州委党校行管法学教研室新疆伊宁835000）



市场与政府变革中民法调整对象研究

张立哲
（中共伊犁州委党校行管法学教研室新疆伊宁835000）

[内容提要]中国民法的发展历程就是中国经济的发展历程，就是中国市场经济发展的历程。在诸多调整市场经济运行的制度规范中，民法以及民法所调整的对象决定了市场主体行为的空间范围。可以说确定了民法的调整对象，就理清了我国私法运行的基本脉络。从政府与市场的关系中探究民法调整的内容，既能充分理解“让市场在资源配置中起到决定性作用”的民法内涵，也能进一步推进民商事法律行为的制度建设。

[关键词]民法调整对象市场政府

党的十八届三中全会明确提出要让“市场在资源配置中起到决定性作用”，在四中全会中又明确提出“要加强市场法律制度建设，编纂民法典”、“促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。”一系列对市场经济制度的设计中，我国党和政府加大了对市场主体之间民商事关系的明确与界定。要让市场在资源配置中起到核心作用，需要法律制度的支撑与保障，民法典的编撰将进一步厘清民商事法律关系的调整对象，明确政府与市场主体在商品流转行为过程中的定位和价值。在“官退民进”的政策指引下，如何规范和保障民事主体的合法权利，推进我国市场经济改革，激活社会发展活力，将公权力规范进制度体制的框架中，需要对民法调整对象做进一步的厘清与说明。

一、民法调整对象中政府与市场的关系

民法的调整对象是民商事法律关系，民商事法律关系充实了民法部门法在实际运行中的内容。可以说有什么样的调整对象，就有什么样的民商事法律关系，而民商事法律关系也直接调整了市场中活跃的民商事主体的权利义务。民法的调整对象区划了公权力机关与民事主体之间的实际活动领域，也明确了普通民事主体能够实际享有的权利。

在前苏联的影响下，我国对民法本身概念的界定沿用了“公私法划分”的办法，采用了“平等主体”和“财产人身关系”这样的法律术语区隔了政府与普通民事主体在具体行为过程中的法律属性。学界通常认为，我国民法调整的对象主要是“平等主体之间的”、“财产人身关系”，政府作为社会治理的主要调控者，其行政行为不属于民商事法律关系的范畴。然而，作为社会主义国家性质的市场经济，在强调普通民事主体的自然权属的过程中，个人的现实利益在国家公共权力的运行中一旦产生冲突矛盾，往往需要让位于公共利益。因此对民法调整对象的探究务必把握“政府”这个特殊的主体，应当再政府与民事主体的互动中解读“市场的自主地位”。只有把握了市场与政府之间的微妙关系，才能间接推导出民法在市场中的调整内容。

二、《民法通则》中政府与市场的关系

民法的重要性历来为国家领导人重视，但由于种种的历史原因我国民法的起草制定工作在1978年以前一直中断。1978年12月，党的十一届三中全会，历史性地提出“应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权”，并提出了“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。”在这样的历史背景下，中央提出要尽快修订规范中国特色市场经济的法律制度。

1982年9月8日，党的十二大提出“要研究市场运行的规律”、“要正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则”、“要充分发挥商业在促进生产、引导生产、保障供应、繁荣经济中的作用”。并进一步提出“要自觉利用价值规律，运用价格、税收、信贷等经济杠杆引导企业实现国家计划的要求，给企业以不同程度的机动权。”，针对小商品则原则性提出了“可以让企业根据市场供求的变化灵活地自行安排生产，国家应当通过政策法令和工商行政工作加强管理”的基本方向。这里市场与政府的关系第一次清晰的表述在党的重要政策文件中。在1984年10月20日，党的十二届三中全会通过《经济体制改革的决定》，该决定“阐明了加快以城市为重点的整个经济体制改革的必要性、紧迫性，规定了改革的方向、性质、任务和各项基本方针政策”，提出“要突破把计划经济同商品经济对立起来的传统观念，明确认识社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。”并对市场经济的发展做了清晰的界定，提出“商品经济的充分发展，是社会经济发展的不可逾越的阶段，是实现我国经济现代化的必要条件。”该《决定》充分肯定了市场经济中企业的主体地位，对政府的职责定位也作出了“多放权、不对立、要灵活”的要求。

在这样的历史背景下，1979年全国人大法制委员会成立了由杨秀峰同志任组长开始了民法典的第三次起草工作。历时三年多，最终于1983年完成了具有460多条的民法典草案第四稿。但是，由于当时中央对市场经济这一“新生事物”的判断尚不成熟，因此相关草案的通过一直悬而未决。为了进一步推进民法工作的建设，务实解决中国市场商品流转的切实问题，时任人大委员长彭真提出了“从中国实际出发”、“先出台基础性法律制度”的主张。在民法典第四稿的基础上，制订了民法的基本制度。至此，经过三次起草几易其稿的《中华人民共和国民法通则》由第六届全国人大第四次会议通过，在1987 年1月1日正式施行。

由于80年代的中国依然以计划经济为主要的资源配置方式，因此《民法通则》的制度设计为未来的改革留下了空间。《民法通则》总则第6条、第7条，前瞻性的提出了“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”、“民事活动不得损害社会公共利益、扰乱社会经济秩序。”的要求，并对政府和市场的关系作了技术性的处理。在《民法通则》第二章和第三章，规定了民事主体的种类，在第四章限定了民事主体的各项权利。特别是第三章第二节和第三节中，开创性地提出了“企业法人”和“机关法人”的概念，既在一定程度上区隔了政府和市场普通民事主体的关系，又为未来民事主体的扩张留下了空间。造成这一点的原因在于，长期以来我国受前苏联民法学界的影响，基本沿用了“主体关系”来评定公私法范围的老做法。该观点主要认为，一旦法律关系中存在“非平等”的二元对立，那么该法律关系就不应当被界定为民法的调整对象。可事实是，私法领域的民商事活动也并不缺乏政府、事业单位作为民事活动主体的行为，类似行为该如何界定，涉公的民事法律活动是否就一定要按照计划与政策的办法来做。类似问题在相当长一段时间影响了市场经济的发展。因此有学者认为类似的民法解读，实际上是受“计划与商品双轨制”的实际影响。①尹田:民法调整对象之争:从《民法通则》到《物权法》[J]法学论坛.2008（05）.因此《民法通则》中关于政府与市场关系的界定实际上是为了调整当时历史条件下经济发展需要的现实妥协。

三、《物权法》中政府与市场的关系

1992年1月18日，邓小平在南方谈话中指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别”，“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”并提出“要进一步放活市场经济的主体”以及“只有发展才是硬道理”的革命论断。1992年10月12日，党的十四大提出“在坚持公有制和按劳分配为主体、其他经济成分和分配方式为补充的基础上，建立和完善社会主义市场经济体制”。这样长期以来在“计划与商品双规制”中纠结究竟是政府主导还是市场主导的争论找到了务实的解决方法，市场和政府关系的变革至此达到了一个新的高度。

伴随着市场经济的前进与发展，民商事活动日益丰富，新的民事法律关系频频出现并扩充我国私法的调整对象。上个世纪90年代初，关于物权归属、物权流转、物权的种类及划分在学界逐渐达成共识。于是在1993年起草了实现物尽其用的《担保法》，并于1995年通过。担保法第8条、第9条、第10条、第11条、第42条，规范了政府以及企事业单位在物权流转过程中的法律地位，限制了政府对民商事活动的干预。

1997年9月12日，党的十五大明确提出了“形成比较完善的社会主义市场经济体制”的目标，提出“经济体制改革要有新的突破，政治体制改革要继续深入”的总要求，并要求“明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，确立邓小平建设有中国特色社会主义理论在全党的指导地位”。在十五大报告中所提出的“积极体制改革要有新突破”指的就是在金融领域盘活加快物权担保流通的速度，进一步理顺政府与市场之间的关系。

2002年11月12日，党的十六大进一步提出：“坚持改革开放，不断完善社会主义市场经济体制”、“坚持以经济建设为中心，用发展的办法解决前进中的问题”的总目标。并对我国在市场经济变革中的制度性创造给予高度评价，提出“在社会主义条件下发展市场经济，是前无古人的伟大创举，是中国共产党人对马克思主义发展作出的历史性贡献。”以及“由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，实现了改革开放新的历史性突破，打开了我国经济、政治和文化发展的崭新局面。”2003年10月14日，党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》，《决定》提出：“完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”、“建立健全现代产权制度”的总目标。决议针对当时市场中物权的流转问题，特别是市场经济中的融资风险、物权担保以及企业在市场中的主体地位等问题，《决定》做了进一步明确，提出“产权是所有制的核心和主要内容（物权、债权、股权）。”，提出要“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，“有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。”

但是，关于政府以及普通民事主体之间的清晰界定，无论从中央的政策性文件还是相关的法律制度中都没有明确回答这一问题。因此尽管担保法自1995年颁布实施，并通过2009年9月29日最高人民法院出台《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》对物权的问题明确，但依然没有对物权制度的核心问题进行区划。其核心关键就在于政府这一特殊主体究竟在民商事法律活动中的法律地位界定。为解决长期困扰市场经济发展的所有权制度不完备所带来的问题，国家决定先制定实施《物权法》。

《物权法》的制定并非一帆风顺，1998年1月13日，第八届全国人大常委会王汉斌副委员长邀请国内著名民法学者起草《物权法》。同年3月25日，王汉斌召开民法起草工作小组会议，确定了《物权法》草案制定的工作计划。1999年3月，《物权法》立法研究课题组完成了草案一稿。2000年12月人民大学课题组完成《物权法》建议稿。2001 年5月由人大法工委完成《物权法》草案建议稿。2004年至2006年《物权法》草案几易其稿最终与2007年颁布实施。物权法通过列举的立法技术务实的划分了物权的种类，物权的归属、物权的流转等问题，历史性的化解了我国在土地方面的争议与冲突。但是物权法中关于政府主体法律地位的描述则耐人寻味。物权法扬弃了前苏联“公私二元”的划分办法，对政府主体产权制度做了“国家”、“集体”的划分，以平定政府究竟在市场中应当发挥怎样作用的实际难题。有学者认为这一点，实际上迎合了我国生产资料公有制国家性质在经济生活中的意识形态要求。②魏礼群.正确认识与处理政府和市场关系.中国共产党新闻网[DB/OL].http://theory.people.com.cn/n/2014/0528/c40531-25074707-2.html《物权法》第五章用13个条文界定国家、政府、机关单位等特殊主体在物权民商事关系中的地位，对国家所有权的主体范围、客体范围、政府资产的所有权属性都做了规定。这种国家、集体、私人的三分法的立法技术实际上导致了政府这一特殊主体在民商事活动中身份愈加不明的情况，因为政府与国家主体二者能否简单等同，国家集体所有权与政府资产所有权之间不能简单的划等号。而问题进一步展开会涉及到，究竟哪些政府部门、组织，哪些企事业单位可以在商品流转过程中受到民商事立法的影响，哪些政府组织在商品经济活动中应当放权中立。③王忍之.“巩献田旋风”实录：关于《物权法（草案）》的大讨论[M].中国财政经济出版社,2007尽管《物权法》以多数票获得通过，关于物权法基本立法精神是否与国家政治制度以及根本法产生的冲突似乎已经偃旗息鼓，但关于市场与政府关系的定位在未来相当长的一段时间伴随着我国经济政治体制的改革还会发生新的变化。

四、党的十八大以来政府和市场的关系

2007年10月21日，党的十七大提出：“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。”十七大对市场的定位是基础性，强调了市场经济中普通民事主体的主要定位。

2012年11月8日，党的十八大指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”并明确要求：“完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善开放型经济体系，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”十八大第一次将政府与市场关系作为构建社会主义市场经济的核心要件。2013年11月12日，党的十八届三中全通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”并阐述了“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”。该理念的提出将市场这一“基础性”定位上升为“决定性”的历史地位，这意味着原先市场主体相关的法律规制都会面临重新调整。究竟如何实现市场运行机制的效能，在经过一年的实践讨论后，2014年10月20日，十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》进一步回应了三中全会关于如何打造市场主导的经济运行模式的制度设想，提出要“加快重点领域立法”、“加强市场法律制度建设”、“编纂民法典”。《决定》进一步提出“社会主义市场经济本质上是法治经济”，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。”。四中全会对三中全会市场决定性作用做了更全面的阐释，指出市场主体作用的保障在于立法，立法的核心是民法典的编纂。民法典自1954年起草，至今已经过去60年，民法的调整对象在中国政治改革、社会变革中已经发生了巨大的变化。伴随十八届四中全会对民法典的编纂提出的要求可以充分认识到关于民法调整对象这一重大现实理论问题我们已经有了一个比较统一的认识。

第一，在政府角色转变方面，政府与市场的关系由最初的“监督扶助”转变为“积极服务”。民事主体在政治上获得了前所未有的政策支持。这表明在未来的民法调整对象方面，长期处于弱势的民商事主体会有更多的获得立法保障的机会，未来民商事调整的范围将更加精确明朗，许多模糊地带的法律概念将被厘清。这也同时要求政府应当不遗余力的严格按照相关法律程序的要求“降低企业负担与成本”、“减少不必要的监管事项”、“创制更加便捷有益于市场主体的身份识别系统”，从而实现“政府服务职能与市场自主行为相协调”。

第二，在利益寻求机制方面，政府与市场的关系由最初的政府“代劳”转变为间接“辅助”。政府作为市场利益规则的制定者，过去经常与民争利，甚至“代替”本应由市场自主的选择行为。一旦出现行政行为导致的经济效益甚至亏损问题，政府主体又因其身份的特殊性进而免责，从而限制了市场主体的活力。既然确立了市场的决定性作用，就意味着之前政府的“代劳”行为将势必被压缩甚至限制，相关民商事主体的自治性将进一步提升。

第三，在规制机制方面，政府与市场的关系将由最初的“管理”转变为“治理”。十八大以来善治、良治已经被提升为社会对国家治理模式的共识。先前政府对市场的调控主要是通过制度设计的管理来实现的，缺乏自下而上的双向互动，严重制约了民商主体的积极性。这一点体现在政府往往通过制定各种各样的行政法，甚至相关的“红头文件”突破民法体系所确立下来的基本原则，积压了民法调整对象的实际空间。对此，要强调市场的决定性地位就势必强化政府权能的“减”、“放”、“松”。这不仅是民法调整对象的法理诉求，也是市场经济发展的必由之路。目前我国推广的“负面清单”的做法，就深刻体现出了“管理”向“治理”的转变。

[责任编辑：王开幕]

民主法制研究

[作者简介]张立哲（1984～），汉族，新疆伊宁市人，硕士，中共伊犁州委党校法学部讲师、西部生态经济研究中心副研究员、伊犁师范学院中国新疆与周边国家合作发展研究中心研究员，研究方向：社会稳定。

[收稿日期]2015-10-12

[中图分类号]D923

[文献标识码]A

[文章编号]1674-6287（2016）01-0065-04

doi:[D OI编码]10.3969/j.issn.1674-6287.2016.01.20