法治新闻的导向作用

文／耿慧茹

法治新闻的导向作用

文／耿慧茹

法治新闻出版是中国特色社会主义法治文化的载体，也是中华法治文明的重要组成部分。法治新闻出版一方面对中国特色社会主义法治进行传播和引导；另一方面，它作为法治文化载体，对中华法治文明的传承和积累起着重要作用。

以往，法治新闻出版作为新闻出版领域的一个分支，学界并未对它进行独立研究。1997年，党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的重大战略部署，将依法治国提升到国家战略高度。与此相适应，法治新闻出版也不再仅仅局限于传统新闻出版的行业范畴，而被提升至关系到落实依法治国、依法行政、增强司法公信力的重要地位，对影响人民群众的法治信仰、法治思维、法治方式起到重要导向作用。

对法治新闻出版的研究首先要从法制新闻出版开始。早在新中国成立初期，新中国法律工作者便在推动社会主义法制宣传上做出了积极努力，这种法制宣传具有启蒙性。十一届三中全会提出改革开放的基本国策，经济发展带动了法制建设的推进，由此带来了法制新闻出版大踏步发展的趋势。随着中国特色社会主义制度不断发展，改革开放市场化不断深入，法制建设作为推进改革的基本保障，越来越受到重视，建设法制国家成为了当时的迫切需求和发展方向。法制新闻出版作为新闻出版领域的一个分支，开始频繁地出现在公众视野中并脱颖而出，因其内容专业性和方式多样性而成为普法宣传和法制教育的重要途径，同时为法治研究积累了大量素材。党的十五大开创性地提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的政治构想，从此，法制新闻出版从普法宣传转向宣传法治理念，传播党的执政思想，成为法治建设配套的法治新闻出版。作为党的法治宣传喉舌，法治新闻出版潜移默化地影响着民众的法治思维理念和法治行为方式。这时期的法治新闻，除了政治高度的提升外，也在专业路径上摸索、开拓，理念则由“法制报道”逐渐转向“法治报道”，内容更加丰富，形式也更加多样。伴随“法制”与“法治”更为明晰的研究，法制新闻出版也逐渐向法治新闻出版过渡。总的说来，法治新闻出版以其独特的表现形式和全新的实践，极大地丰富和促进了中国新闻出版事业。如今，伴随着新闻出版行业日益繁荣，法治新闻出版为培育法治理念、监督法律实施、培养法治人才、普及法律知识、规范社会行为、倡导依法治理等起到了十分独特的重要作用。

由法制向法治演化的历程，带来了法制新闻出版向法治新闻出版的转变。法治新闻出版的含义及范畴随着时代发展、党的执政理念的进步也在不断发生变化。特别是党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国”战略部署，赋予了法治新闻出版更新更深的含义。为了服从服务于建设中国特色社会主义法治国家这一总目标，法治新闻出版顺应时代要求，从以往偏重对法律制度的宣传、民众普法教育的传播提升到注重对法治信仰、法治思维、法治方式的引领和导向，强调以法治为中心对国家顶层设计、政府制度和治国理政思想进行系统的传播和研究，形成决策参考，从而提供智力支持和保障。

传统的新闻传播功能，有拉斯韦尔的“三功能说”①、赖特的“四功能说”②以及施拉姆对新闻传播社会功能的概括。施拉姆从政治功能、经济功能、一般社会功能对新闻传播的功能进行了较为细致的总结，其中，在政治功能中指出了新闻传播具有“监视（收集情报）、协调（解释情报；制定、传播和执行政策）、社会遗产、法律和习俗的传递”的功能。③法治新闻作为新闻传播领域的一个分支，天然具备以上功能。在当前全面推进依法治国的大背景下，法治新闻对于法治中国的建设无疑具有极强的导向作用。

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。④法治新闻必然体现出对中国特色社会主义法治体系，对推进依法行政、建设法治政府，提升司法公信力，推进法治社会建设的导向作用。这是法治新闻的价值所在。

一、对完善立法工作的导向作用

“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”⑤经过长期努力，中国特色社会主义法律体系已经初步形成，国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依的局面。在这样的成就面前，法治新闻对于立法工作的导向作用，主要体现在有效反映立法诉求和吸纳民意方面。

依法治国，立法先行。立法应恪守以民为本，通过对法治事件的演绎将立法与民意有效衔接。法治新闻作为一种反映民众诉求和呼声的有效渠道，增强了民意沟通，使立法机关更为直接地听取民众意见，更为主动地参考和适应民众需求。吸纳民意，主要表现在相关立法草案公开征求意见上。法治新闻通过其特有的媒介传播途径，对立法事项进行宣传报道并吸纳人民意见。如一些重大立法事项草案通过媒体以新闻形式公开向社会征求意见，有利于增强立法的公开性和透明度，提高立法质量，及时修正不适应改革方向和民众要求的法律。法治新闻作为立法机关与民意沟通的载体，直接促成了有效沟通，加速了立法与民意的融合。

同时，我们也不能忽视法治新闻对立法方向和进程的导向作用。法治新闻报道反映了人民群众对立法的呼声和思考，是对社会关注的法治意见的吸纳，是立法接地气的重要方式，它能够引导立法者发现立法的不足和漏洞。法治新闻报道的频率和力度，必然影响立法者对于法治事件的认识和判断。这是有助于提高立法质量，积极推进科学立法、民主立法的有效渠道。它也能够引导立法方向，成为推进立法改革的重要参考。如近期有关“人贩子一律判处死刑”的新闻报道铺天盖地，众多读者对是否支持人贩子判死刑提出了自己的意见，新闻媒体对此进行了持续的报道和评论，有效地引导了人们依法、科学、理性看待贩卖儿童罪的定罪量刑。立法者通过这一途径，认识到社会希望严厉打击拐卖儿童犯罪的期盼，便在十二届全国人大常委会第十五次会议分组审议《刑法修正案（九）》时，将收买被拐儿童的行为纳入刑事责任范畴。这是法治新闻对立法进程的跟进与作为，也体现了立法机关对民众意见的尊重和回应。

二、对建设法治政府的导向作用

当前，我国总体上解决了有法可依的问题，但有法不依、执法不严、违法不究的问题仍然在相当程度上存在，严重损害了宪法法律的权威。行政机关负有严格贯彻宪法法律的重要职责，是实施宪法法律的主要主体，其执法水平直接关系到人民群众的切身利益，直接关系到党和政府的公信力。依法治国目标的实现，很大程度上取决于作为行政机关的法治政府的建设进度和质量。同时，加快建设法治政府也是全面深化改革的迫切需要。各级政府应运用法治眼光审视发展改革问题，用法治思维凝聚发展改革共识，用法治方式营造发展改革环境，用法治办法解决发展改革难题，用法治规范保障发展改革成果。加快建设法治政府，还是维护人民合法权益，实现社会公平正义的制度保障。而要提高行政机关的执法水平，建设好法治政府，法治新闻的积极参与不可或缺。

（一）法治新闻对于建设法治政府具有即时性的导向作用

法治新闻是公众参与政府决策的重要渠道，它通过舆论即时影响健全政府的依法决策机制，为政府决策提供有效参考，提升依法行政的水平。法治新闻对法治事件进行即时报道和评论，反映公众对政府行为的意见和态度，为政府的行政行为和行政决策提供导向。党的十八届四中全会《决定》指出，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。这是法治新闻为行政决策参考和政府决策服务的理论依据。

（二）法治新闻是舆论监督政府行政的有力武器

舆论监督是指新闻媒体拥有运用舆论的独特力量，帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，并促使其沿着法治和社会生活公共准则的方向运行的一种社会行为的权利。舆论监督是一种重要的监督形式，较其他监督方式而言具有自身优势。党的十八届四中全会《决定》指出，“强化对行政权力的制约和监督”。其中特别提到，加强“社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系”。法治新闻作为舆论监督的重要组成部分，拓宽了社会监督渠道，依法保障了人民群众监督政府的权利，特别是通过对违法或者不当行政行为的曝光，促使政府加大对行政行为的管理和纠正的力度。因此，充分发挥法治新闻舆论对行政权力的监督作用，有利于保证行政权力合法运行。实践中，各地政府也意识到了法治新闻作为舆论监督对推进依法行政和建设法治政府的重要意义。如各地政府陆续建立了新闻发言人制度，高度重视舆论监督；建立了行政执法行为投诉举报处理制度，对新闻媒体反映的问题，认真调查核实，及时依法作出处理，并将处理结果向社会公布。这些措施唤醒了民众的法治意识，培养了民众的法治思想，让民众对政府是否在法治轨道上开展工作，是否履行了法定职责等行为有了法治认识，从而有效形成了对行政权力运行的舆论监督和制约。

（三）法治新闻是政府公开信息的有效渠道

党的十八届四中全会《决定》要求，坚持以公开为常态，不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，并提出要推进政务公开信息化。同时，《中华人民共和国政府信息公开条例》也规定了政府应依法主动向社会发布政府信息，增强信息发布的权威性和及时性。法治新闻是政府全面落实《决定》《条例》中要求的政府信息公开的重要平台和有效渠道。法治新闻拓宽了政府信息公开的方式和渠道，阐释了公共政策和政府行为，使公众及时获得信息，充分理解政府行为。有时政府在面对不少公共事件和群众关切事项中，信息发布不充分，容易引发社会质疑；法治新闻能够服务于政府信息公开，善于用中立的角度和通俗的方式让公众更好地知晓、理解、“听得懂”政府的意见、决定、回应和解疑，增强了信息的透明度和公众参与度，使公众有信得过的载体和能监督的途径。

三、对提升司法公信力的导向作用

公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要引领作用。为了让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，必须规范司法行为，加强对司法活动的监督。法治新闻对于提升司法公信力的导向作用显得尤为重要。

法治新闻作为法治领域的风向标，是司法行为落地和普及的具体体现。首先，法治新闻是人民群众参与司法的有效渠道，它与司法公开相结合，有利于构建开放、动态、透明、便民的司法机制。其次，法治新闻有利于加强人权保障。法治新闻保障民众的知情权，强化民众的监督权，对于诉讼领域中涉及人权保障的具体问题产生舆论影响，敦促司法机关规范司法行为，保障人民权益。最后，法治新闻有利于推进严格司法。法治新闻通过客观报道，使民众客观了解、正确认识司法现状，是推进严格司法的前提。同时，法治新闻既能够帮助司法人员提高正确理解和解释法律的能力，把握法律精神和价值的能力，从而提高推进严格司法的能力，又能够通过宣传秉公司法、刚正不阿、勇于担当的精神，坚定敢于严格司法的信念。

法治新闻还能够监督司法权运行。舆论监督是社会主义监督体系的重要组成部分，也是社会主义民主政治进程的重要推动力量，其对于促进司法公正、提升司法公信力的影响越来越大。司法权不同于行政权，其具有相对独立性和被动性，一旦受到其他权利的干预，容易导致司法不公。法治新闻通过对司法权运行进行报道、曝光、批评、建议，形成舆论影响，是推动实体问题解决，敦促司法机关纠正违法、不公行为的重要方式，从而促进司法过程更加透明、严谨、独立、公正。党的十八届四中全会《决定》指出，“司法机关要及时回应社会关切”。事实上，法治新闻舆论产生的效果极大地促进了司法管理模式改革。近年来，全国法院先后建立了新闻发言人制度。最高人民法院在2014年公布了全国近3000家法院的新闻发言人信息，这是法院系统畅通与媒体交流渠道，积极接受民众监督的范例。此外，司法权具有公开属性，而法治新闻是司法公开的天然渠道，对司法公开的导向作用十分明显。当然，依法独立行使司法权与舆论监督就像是一个硬币的两面，不当的报道可能对独立行使司法权构成侵犯。因此，要确立有效的舆论监督与司法公正互动的平衡机制，以更好地促进我国社会主义法治建设。

我们从实践中看到，法治新闻已经开始从中国特色社会主义法治理论的高度俯视着各项举措的时代背景、理论依据以及相互的内在联系、外在表现，引导着司法机关和公众全面掌握司法改革的主要内容和进展情况，从而准确认识司法改革的基本原则和核心思想。

四、对增强民众法治观念的导向作用

司法机关固然具有推动全社会树立法治意识的义务，但其首要任务是将司法权运行好。司法机关推动法治观念的树立，是通过对个案的处理而形成影响，这种影响主要针对当事人个体。近些年，司法机关努力的方向是对全社会进行普法宣传，但由于其司法属性，法治宣传的时空局限，内容和形式都受到了限制。同时，司法机关的释法明理具有法律效力，此类释法明理是执行力而非普及力。如人民法院定期公布的人民法院典型案例，固然具备普法性，但它对于审判的参考性和权威性具有指导意义。

与司法机关相比，法治新闻对于普法的传播具有很强的优越性。一方面，法治新闻通过民众言语客观阐述，其第三方身份和释法的表现更易被民众接受。另一方面，法治新闻的报道具有方向性和选择性。与司法机关相比，法治新闻能够更敏锐地捕捉法治方向和民众需求，利用民众需求加以引导，可在普法的同时，让民众形成懂法、用法、遵法、守法的风气，从而推进法治社会建设。

法治新闻还有利于弘扬社会主义法治精神，培育民众法治信仰，提升其法治思维、法治方式。法治社会的最终形成，从根本上离不开全社会对于法治的普遍信仰。强化全民法治素养，培育法治思维，善用法治方式，共同信仰法治是中国特色社会主义法治建设的必由之路。新形势下的法治新闻义不容辞地应当担负起这一重任。法治新闻是法治建设的传播者和弘扬者，它完全有能力塑造法治环境，深化法治认识，理顺法治思维，阐述法律逻辑，提高法治素养，引导人们用法治方式解决问题，形成法治舆论场，进而提升法治权威，推动人民对法治的拥护和信仰。

（本文摘选自《中国法治文化概论》群众出版社2015年版，作者系最高人民法院新闻局干部）

① 即环境监视功能、协调功能、社会遗产传承功能。郭庆光：《传播学教程》，中国人民大学出版社2001年版，第113页。

② 即环境监视、解释与规定、社会化功能、提供娱乐。

③ [美]W.施拉姆：《传播学概论》，新华出版社1984年版，第155页。

④《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第43页。

⑤《韩非子·有度》。