从制度视角完善妇女土地承包权益研究

崔　寅，金代志

(哈尔滨商业大学 设计艺术学院，哈尔滨 150028)



从制度视角完善妇女土地承包权益研究

崔寅，金代志

(哈尔滨商业大学 设计艺术学院，哈尔滨 150028)

我国自古以来就是农业大国，农业一直是国民经济发展的命脉，直接关系到社会的稳定和发展，其中妇女是农业生产的主力，在农村的持续发展和和谐稳定方面具有重要的作用，保障妇女土地承包经营权益对农村妇女地位的提升起着至关重要的推动作用。随着经济发展和城镇化建设步伐的加快，越来越多的农村女性意识到土地对自身权益保护的重要性。但是，由于我国深受“从夫居”传统习俗的影响，正式制度与非正式制度规定的相互矛盾，妇女在村民自治中参政不足及维权意识缺失，等等。造成农村妇女土地权益频繁受到侵害，男女平等的基本国策在部分农村地区得不到有效的贯彻落实。因此，基于制度的视角来分析探讨农村妇女土地承包权益受侵害的现状及其成因，并提出相关制度优化的法律政策建议，以实现农村妇女土地权益的平等地位。

土地权益；农村妇女；土地制度；政策建议

一、维护农村妇女土地承包经营权权益制度现状

我国对农村妇女土地承包经营权保护的方面，主要集中在制度层面，现阶段出台的《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国土地承包法》，虽然对妇女土地权益保障提出规定，但是仍然存在着许多不足之处。

《中华人民共和国妇女权益保障法》以下简称《妇女权益保障法》中的第11条规定：“妇女享有与男子平等的选举权和被选举权，居民委员会、村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额。”[1]这项条款对农村妇女的选举权和被选举权的名额并没有清晰明确的数量规定，致使政策在执行的过程中不能完全地保护妇女的权益，一些地方的村委会除妇联组织是妇女之外，大多数由男人担任村民委员。

《中华人民共和国村民委员会组织法》以下简称《村民委员会组织法》中第5条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，第24条第4款规定：“土地承包经营方案，通过村民会议决定方可办理。”这两项条款的规定赋予村民委员会的权利过大，基层政府对其缺乏行政约束力造成在村民自治的前提下，许多基层政府往往以非正式的制度(村规民约、家族、习俗等)作为依据执行事项[2]。然而，受封建文化和传统婚嫁文化的影响，户主和农村集体经济组织成员大多数为男人，妇女的权益受到侵害时，缺乏科学、合理、有效的处理机制和解决途径。

《中华人民共和国农村土地承包法》以下简称《农村土地承包法》中的第30条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”[3]但是，我国“增人不增地，减人不减地”“土地承包经营权期限30年不变”的土地承包政策会导致大部分农村出嫁妇女分不到土地，农村离婚、丧偶妇女的土地权益得不到保障。其中由于黑龙江省政策实施的力度较大，妇女土地权利意识强，维权机构的专业化，离异妇女仍有土地承包权的比例为62.98%，远高于全国15.56%的平均水平[4]。

《中华人民共和国婚姻法》以下简称《婚姻法》中的第39条规定：“夫妻的共同财产由双方协议处理；协议不成时，由人民法院根据财产的具体情况，照顾子女和女方权益的原则判决，夫或妻在家庭土地承包经营中享有的权益等，应当依法予以保护。”[5]这项条款规定中，对于妇女家庭土地承包经营的权益没有明确指出应该怎样保护，导致在法律的执行过程中存在许多漏洞，大多数人受“男权主义”思想的影响，妇女权益的维护举步维艰。

二、农村妇女承包经营权权益受损的制度成因

封建传统风俗深入人心，承包经营方式的性别歧视导致农村妇女的土地权益得不到真正的维护。我国农村妇女承包经营权权益受损的制度成因主要有以下四个方面：

(一)传统习俗和以“户”为主体的承包经营方式致使妇女土地权益得不到保障

一方面我国受传统婚姻制度的影响，婚嫁方式大部分为“男娶女嫁”，家庭思想观念也一般以“从夫居”为主，结婚之后女方一般落户到男方，成为男方大家庭的一员；目前我国各省市县在土地承包经营权权益方面，以“户”作为分配的主要标准，着重强调家庭整体利益，忽视个人的权益。另一方面妇女出嫁之后户口迁出原居住村的，土地一般由其家人承包或者被村委会收回，妇女能够继续留有原土地的现象很少，在新居住地由于我国土地承包期30年不变的政策规定及户口因素，不能取得承包地，无形之中妇女的土地承包经营权益流失。土地承包经营权的分配是由村民委员会负责，涉及村民的征地补偿利益分配，经村民会议的形式进行“民主决策”，在决策的过程中缺乏有关部门和机构的参与和监督，缺乏妇女代表团体的参加，主观意识比较强，造成村民会议的某些做法与法律法规的条款相违背；法律明确规定如村规民约与法律规定的条款相违背，以法律条款规定的为主，但是在实施的过程中，通常变得被动甚至引起当地村民的抵触。目前法律政策对责任主体、问责程序和追究方式并没有具体的说明，使得问题获得了“领导式”的处理方案，而非通过有效的制度化途径和村规民约的完善来解决，且多数情况下，出嫁女最终仍不能获得同等村民待遇[6]。

(二) 农地集体产权与妇女土地权益保障相违背

《农村土地承包法》中第26条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地”和第27条规定：“承包期内，发包方不得调整土地”[3]。但是，在第30条款中却又规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”从执行实施土地承包制以来，中央为提高农民经营土地的积极性，加大土地的投入，提倡“增人不增地，减人不减地”政策；如果随意调整，收回土地是违法的，结合不留机动田的原则，即时分田就不可能实施。现有的有关农村妇女土地权益保障的法律条款和制度规定，都在明显强调妇女的土地承包经营权益、土地征用或征收补偿费用使用的权益等，农村的女子与男子享有同等的土地权益，并提出对“出嫁女”“离婚女”“丧偶妇女”等弱势群体的土地权益重点关注和保护。但是，政策在具体的执行过程中受到封建传统习俗和村民固有思维方式的影响制约，农村地区通常以“男权主义”为主，重男轻女的思想深入民心，村民的代表也大都以男人居多，涉及利益分配时，妇女一般没有话语权，导致妇女土地权益的维护存在着传统和现代的冲突。

(三)农村妇女在村民代表会议中参政不足，妨碍其土地权益的保护

大多数农村妇女在村民会议中参政意识薄弱，参政程度偏低，妇女在权益维护上没有足够的话语权，对一些侵害自身权益的村规民约不能也不敢及时地反对，妇女土地权益受侵害及权益流失现象越来越趋向大众化。另外，在基层政府和村委会中，妇女的职位及职能呈现出低层次和虚设性特点，妇女参政空间较小，在村庄权利结构中逐渐被边缘化。许多专家学者从妇女参政的角度出发，分析其现状和存在的问题，指出在基层治理过程中妇女权益代表的缺失，在村庄权利结构中处于边缘地位，话语权的缺失；现阶段在村委会职务构成方面，村委会存在着明显的性别歧视，女性村委会成员一般负责计划生育和调节家庭纷争工作，职务越来越倾向边缘化，对农村的经济和社会发展重要事务的决策影响力有限；在村委会女性成员方面，村民代表中女村民代表的数量少之甚少，女村干部的比例也非常低，村委会设置妇联机构也是形同虚设，起不到任何作用，村委会成员中妇女所占的比例仅仅为16%，不到农村妇女占人口一半的比例，导致妇女在村委会的决策中职能处于配角的地位。在薪酬待遇方面，女性村委会成员所承担的工作往往比男性的工作量多，但在她们的报酬在同职务层面往往比男性的待遇低，妇女权益并没有通过村民会议真正地体现出来，村民自治给妇女参政带来了一定程度上的阻力。

(四)正式制度与非正式制度(村规民约)间的冲突容易导致妇女土地权益的流失

目前，《中华人民共和国宪法》《妇女权益保障法》《农村土地承包法》《村民委员会组织法》等法律法规在法律制度层面保障了农村妇女平等的土地权益，但是法律条款的重叠及相互矛盾，致使有些法律条款出现漏洞，妇女土地权益的保障不能有效地落实。我国《村民委员会组织法》第24条和27条规定：“土地承包经营方案，通过村民会议决定方可办理”，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。这些具体的法律条款赋予了村民自治权和土地承包经营方案的决定权，村委会权力过大，容易造成一些做法与正式制度规定相抵触的村规民约在分配集体土地及其土地承包收益方面的权利过大，从而使村规民约这样的非正式制度成为村民自治的合法制度。村委会执行的村规民约带有明显的男权主义色彩，因此，法律条款与村规民约内容发生矛盾，冲突无法避免，有关农村妇女的土地承包经营权权益保障政策得不到真正有效地贯彻落实。

三、完善农村妇女土地承包权益制度维护的对策建议

通过对目前农村妇女在维护承包经营权权益方面存在的问题及原因分析，主要从以下四个方面进行完善及优化：

(一)正视法律缺陷并填补立法漏洞，为农村妇女土地权益提供科学合理的法律政策保障

农村土地承包经营权益保护的重点为特殊女性群体(包含出嫁女、离异及丧偶妇女)，这个群体权益在土地承包经营权益层面基本上都是与户口迁出地/迁入地有关。围绕以“户”为单位作为确定土地承包权，分配土地的唯一判断标准进行立法就容易造成妇女土地权益的丧失，因此在立法过程应注重强调土地承包经营权证上“共有人”一栏上填写夫妻姓名，依照具体的法律条款保障妇女的土地权益；在土地确权登记颁证的过程中要着重解决承包合同、土地承包人、土地承包台账种类不齐全、责任人不明确、管理不规范等问题；在实地调查的过程中，要多方面、多渠道地搜集整理资料，把三十年承包合同、土地承包经营权证、土地二轮承包台账等农户的基本信息资料分户、分档案地整理好，为日后的调查工作提供真实、完整的资料信息；在调查核实的过程中，记录信息一定要有专业人员在场，以便确保信息和数据的真实性、可靠性，为后续工作的开展提供合理依据。

(二) 落实法律对村规民约的权威性制约及对村民自治制度监督

在制定村民自治章程和村规民约过程中，基层政府应该加以引导，正确理解并实施国家法律政策，不制定与宪法和国家法律法规政策相违背的条款，维护好村民的民主权利、人身权利和财产权利，并在其前提下有效行之；村规民约虽然是村民自治权利的体现，但是村规民约的制定与修改工作应该在不违背国家法律的前提下颁布实施，需要政府的支持和参与，男女平等是我国的一项基本国策，任何法律法规和村规民约都不能与之相悖，基层政府和村委会成员也要严格按照要求贯彻执行。此外，贯彻落实《村委会组织法》时，建立对村规民约有效的审查机制和纠错机制，国家赋予乡镇政府对村规民约与男女平等法律制度相冲突令其改正的权利，就是要加强对村规民约内容和制定程序的审查监督；一旦发现有违反法律规定侵犯妇女土地承包经营权权益的自治条款内容，乡镇政府及相关的监督机构责令要求村委会立即废止或者修改，并给出一定的惩罚措施，树立起国家正式法律的权威性，维护好农村妇女的合法权益。

(三)普及有关妇女土地承包权益的法律法规政策

《农村土地承包法》和《妇女权益保障法》中的法律条款对农村妇女土地承包经营权都有专门的保护规定，乡镇政府、村委会、妇联部门要向广大的村民尤其是女性普及法律政策常识，提高妇女的维权意识，让他们能够懂法、知法、用法；基层政府还要向农村基层干部开展土地政策培训，加强普法宣传，增强他们依法保护妇女土地权益的使命感，使之能够在工作中依法行政，在土地及宅基地的分配中能够自觉维护妇女合法权益；在村规民约的制定中，应该加入社会性别意识，充分体现出我国贯彻实施男女平等的政策，实现男女平等，维护好农村妇女的土地权益应该是具体的行动目标，而不仅仅是宣传口号，把妇女纳入到村民委员会中，这样才能切实有效地保证妇女土地的合法权益。另外，在农村有重点和针对性地进行法制宣传与权利意识维护的教育培训，切实有效地保证各项土地法律政策落实到位，妇女的权益才能得到行之有效的保障。

(四)农村土地承包法律政策制定从性别视角具体细分规定实施

我国在制定农村土地承包法律政策的过程中，由于没有考虑到性别之差带来的权益纠纷，造成妇女土地权益受损的现象出现，现阶段城市化背景下的村规民约一定要符合新农村建设的政治、经济、文化需要，既要保障村民的合法权益，也要对村民的行为举止起到约束作用，村规民约体现了村民自治的权利，是一种自治性的规范，在制定村规民约的过程中要避免不必要的重复，国家相关的法律法规有明确具体规定的条款，村规民约就无须再做出重复的规定，在妇女承包经营权方面，村规民约一定要做出具体明确的规定，保护妇女土地权益不受侵犯，基层政府和村委会应该设立专门的组织机构和专业人员解决妇女权利受侵害事件，拓展妇女维权渠道，保障妇女的土地权益能够真正得到保护；另外，在实施过程中，执法者要考虑到当地村规民约和传统婚嫁方式及生活习俗的影响。如果法律法规的制定不注意引入性别视角，而是一概而论通用法律条款，妇女的土地承包权受侵害和剥夺的现象将会持续增多。因此为了贯彻实施国家的基本国策，实现妇女土地权益的平等地位，在制定农村土地承包经营政策方案时，引入性别视角，增加乡村基层妇女的参与权与决策权，提高妇女参政水平，增强对妇女土地权益的维护。

第四次世界妇女大会于1995年在北京召开之后，中国妇女组织掀起了推动各级政府出台和实施有关男女平等政策的浪潮。妇女的权利也逐渐地以法律的形式确定下来，其中包括《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国婚姻法》，等等。2011年由国务院印发的《中国妇女发展纲要》(2011年—2020年)指导思想中指出：“保障农村妇女合法权益，深入贯彻落实男女平等的基本国策，提高妇女社会地位。”[7]妇女的权利与地位成为政府及专家学者关注的焦点，以上通过对农村妇女土地权益受损的制度现状及成因的分析，提出填补立法漏洞、完善制度监督、普及政策法规等方面进行完善及优化政策制定，为农村妇女的权益保障提供合理可靠的法律依据，做到有法可依。

[1]中国法制出版社.中华人民共和国妇女权益保障法[S].北京：中国法制出版社，2005.

[2]中国法制出版社.中华人民共和国村民委员会组织法[S].北京：中国法制出版社，2010.

[3]中国法制出版社.中华人民共和国婚姻法[S].北京：中国法制出版社,2010.

[4]中国法制出版社.中华人民共和国土地承包法[S].北京：中国法制出版社,2010.

[5]陈小君.农村土地法律制度的现实考察与研究[M].北京：法律出版社,2010.

[6]陈小君.我国妇女农地权利法律制度运作的实证研究与完善路径[J].现代法学,2010,(3).

[7]张笑寒.村民自治背景下农村妇女土地权益流失问题研究[J].中国土地科学,2012，(6).

〔责任编辑：屈海燕〕

2016-07-12

2015 年度黑龙江省社会经济发展重点研究课题“在农村土地承包经营权确权登记中维护妇女权益的研究” (15033)

崔寅(1974-)，女，黑龙江黑河人，副教授，硕士，从事劳动与社会保障研究。

DF45

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1000-8284(2016)08-0146-04