社会保障基本原则与智利养老金改革

■编译／张占力

社会保障基本原则与智利养老金改革

■编译／张占力

智利1980年对公共养老金进行私有化改革（以下简称“1980年改革”），不仅影响了世界银行养老金政策，也直接诱发了拉美11个国家和部分中东欧国家争相效仿的多米诺效应。但智利养老金私有化改革并非完美无瑕，甚至饱受诟病，为此于2008年又率先发起第二轮改革（以下简称“2008年改革”），为私有化养老金制度“打补丁”。尽管第二次改革成绩颇丰，但仍有一些重大缺陷难以填补。2014年智利设立了养老金总统咨询委员会，以评估改革进展、发现问题并提出解决方案。2015年9月，评估报告完成，总统委托部长级委员会研究报告并转化为立法行动。本文即以社会保障基本原则为标尺，分别评价智利的两次养老金改革，并介绍评估报告提出的相关建议。

原则一：社会对话 国际劳工组织建议养老金制度改革时，应在雇员、雇主和政府间进行社会对话，为变革达成最大一致，并使改革过程合法化。

综观1980—2002年间拉美11国公共养老金私有化改革，均未进行社会对话，这易使养老金制度设计及合法性遭到质疑。至于智利，威权政治没有民选国会，政党形同虚设，工会被取缔或受到管束，公开讨论更是无从谈起，养老金私有化由改革者一方促成。2008年改革则不同。2006年总统任命了由15名代表组成的咨询委员会，征求社会相关人士意见，研究制度缺陷并加以改进，九成建议体现于2008年改革行动中。

2014年设立的养老金总统咨询委员会由来自国内外、意见迥异的24名代表组成，2500名群众通过对话或者听证会渠道发表意见，同时开展民意调查，历时16个月提出了3种整体改革方案以及58个具体改革建议。

原则二：全民覆盖 国际劳工大会主张，国家应优先扩大社会保障覆盖范围，将游离于制度外的群体，如女性、自雇人员、微型企业从业者、老年人以及在家工作者等纳入制度之中。

1980年改革后，智利养老金覆盖率下降，1982年降至29%，2007年虽又增至61.2%，但仍低于1980年64%的水平。

2008年总统签署“团结养老金”改革法案，要求2012年开始强制实施自雇人员参保，并在家庭津贴、就业保护、养老金待遇上给予倾斜性激励政策；在家工作者及家庭妇女可自愿参保；为贫困人口建立非缴费型养老金制度。之后，制度参保率由2007年的61.2%增至2013年的64.8%，为1980年以来最高点；2009—2013年，参保缴费率提升22%，女性覆盖率提升10%；老年人缴费型和非缴费型养老金制度总的覆盖率提升至2013年的84%。但改革后一些问题仍存：自雇人员参保缴费占比低，女性覆盖率远低于男性，老年人覆盖率2011年后停滞不前，占劳动力人口12%的家庭工作者、无合同就业人员以及小企业主未能被制度覆盖。

总统咨询委员会建议，基本团结养老金要覆盖到80%的极贫人口，或以家计调查全覆盖；逐步将自雇人员纳入制度覆盖范围；加大对未履行缴费义务雇主的处罚力度；建立实体机构以协调各方政策，提高参保率和制度缴费率。

原则三：无差别对待 强调无差别对待，是因为较之于普通人群，强势群体的养老金给付条件一般更为宽松，待遇水平更为慷慨，资金多由国家财政支持，也有一些较低待遇水平人群的缴费，以及未参保人员的纳税等。

1980年改革，智利将多个碎片化养老金制度归一、给付条件一致。但军人和警察群体却未合并进来，继续保留在待遇确定型养老金制度，享受条件和待遇水平优于其他群体。总统咨询委员会建议整合军人和警察群体的待遇确定型制度；停止或减少财政补贴，建立国家和军人、警察共同缴费的制度。

原则四：社会共济 现收现付制待遇确定型养老金制度，养老风险由社会共担；而完全积累制的个人账户养老金制度，养老风险由个人承受。国际劳工组织认为，即使选择个人账户制度，也不应削弱团结养老金制度体系中社会成员风险共担的作用。由于个人账户的私有性，在代际、性别、不同收入群体间缺乏团结互助，多不具备内生的社会共济功能。

1980年改革后，智利养老金制度社会共济属性仅体现在对最低养老金制度以及非缴费型养老金的财政补贴。2008年改革后，智利新增了两类国家出资的团结养老金制度，一是“基础性共济养老金”，覆盖对象是65岁以上不能享受最低养老金和非缴费型养老金的人员；二是“补充性共济养老金”,受益群体是个人账户积累不足以支付最低水平养老金的参保人。但制度外部的团结养老金并不能完全弥补私有化养老金体系在就业群体覆盖、性别平等、待遇充足性方面的不足。总统咨询委员会建议将“基础性共济养老金”覆盖全部贫困人口或者全覆盖。

原则五：性别平等 国际劳工大会认为，社会保障制度应基于并促进性别平等原则。性别不平等原因多样化，如劳动力市场（同工不同酬、女性更多从事兼职、临时、非正规就业）、养老金制度（制度覆盖率、退休年龄、生命表不同）、人口因素（女性寿命长于男性）以及文化传统（女性承担更多家庭琐事）等。

1980年改革，女性不公平问题严重，69%的男性能领到养老金，而女性仅为54%；女性由于抚养子女、照顾家庭导致工作间断、缴费少，个人账户养老金积累不足，加之女性寿命较长，养老金待遇水平低于男性，女性养老金替代率一般为男性的38%。

2008年改革使性别平等有所改善。参加个人账户制度的女性，不论收入状况，每生养一个子女则给予一笔生育补偿，存入养老金个人账户每年计息，退休时提取。2006—2013年，女性劳动参与率从40.9%增至45.6%，女性养老金覆盖率由74%跃升至83%，接近男性（84%）；团结养老金制度更使女性受益。2014年基础性共济养老金受益人数中，女性占比为72%，补充性共济养老金中女性占比更是高达91%；同期近40万女性获得了生育补偿；两性养老金替代率的差别，在2008—2011年间缩小了6个百分点。

尽管养老金两性平等取得较大成绩，但歧视仍非常明显，男女劳动参与率差距高达25个百分点；女性平均养老金待遇水平仅相当于男性的43%；性别差异的生命表仍在继续使用等。总统委员会建议采用不分男女的生命表；为女性照顾老人等家庭工作给予经济报酬；增加日间托儿所的数量并提高可得性；延迟女性退休年龄至65岁（目前为60岁），取消退休年龄的性别差异。

原则六：待遇充足性 国际劳工组织《老年、残疾和遗属津贴公约》提出，缴费不少于30年的雇员养老金替代率应不低于45%；养老金待遇要依生活成本调整；根据国家财力为贫困者提供非缴费型养老金。关于建立社会保护底线的第202号建议书也认为，老年人收入保障不能低于本国最低工资标准。

私有化改革前，智利已有基于家计调查的非缴费型养老金制度；1980年改革后，原有现收现付制度中缴费20年以上者才有资格领取最低养老金，标准相当于最低工资的62%（2007年）。2008年改革，进一步提升了最低养老金和非缴费型养老金的可获性；待遇水平方面，2008 —2015年，基础性共济养老金待遇提高了50%，加上补充性共济养老金，二者的受益人数在2008—2014年间也增加了1倍，达到124万人。

总统委员会建议，将两支团结养老金待遇提高20%；个人账户缴费率提升10—14个百分点，其中4%由雇主缴纳；对应税收入增加50%的征税点；继续完善对特定人群的养老保险制度并每3年进行审核。

原则七：管理效率及管理成本可负担性 国际劳工大会认为，养老金制度应在管理费尽可能低的情况下健康、透明地运营。

1980年改革的前一年，政府整合碎片化的养老金制度（军人和警察除外）并统一到名为“标准化研究所”的社会保障机构管理。改革后私人养老金制度则交由养老金管理公司（AFP），雇员缴纳管理佣金，其中一部分用于伤残和遗属两项保险费用，剩余部分支付公司的管理成本，并为其提供利润来源。尽管参保人员自由选择养老金管理公司，但市场竞争并未达到预期，到2008年养老金管理公司由1994年的21家减少到5家。同期最大的3家养老金管理公司参保人群集中度由67.1%升至86.4%；管理成本也逐渐提高，从1991—2008年管理费用从应税收入2.44%增至2.68%。

2008年改革为促进竞争、降低管理成本，采取了以下措施：新参保者自动分配至管理费最低的养老金管理公司，两年后才可转换其他公司；取消养老金管理公司自由选择保险公司承担残疾、遗属养老金风险，代之以集中招标采购。经过调整，2011年养老金管理公司增加了1家，2013年最大的3家养老金管理公司参保人员集中度比2001年降低了19.8%，管理资产规模下降了2.9%，但仍有70%的参保人员集中在前3家公司，管理费用也出现逐步降低趋势。但竞争不充分和管理成本高企的现象仍存。2014年，有19%的参保者受益于管理费降低，但绝大多数参保者由于信息缺乏、行为惯性、营销不足以及转移成本等问题，仍继续留在费用最昂贵的3家养老金管理公司。养老金管理公司平均利润率从2012年26.5%增加至2013年31.3%。

总统委员会建议，成立国有养老金管理公司，运行规则与私营公司一致；不仅新参保者，已参保人员也可以选择管理费最低的养老金管理公司；引进集中招标采购确定保险公司经营残疾和遗属保险等。

原则八：社会参与管理 社会各方参与养老金管理，能够更好反映参保人和受益人需求。国际劳工大会建议，通过双方或者三方机构，让社会对话者在政策制定中有效参与并发挥积极作用。

1980年改革，私人养老金公司和养老金监管局放弃了养老金制度下多方参与管理的传统。为弥补此缺陷，2008年改革建立了一个由雇员、退休者、政府、学者、养老金管理公司代表组成的委员会以评估改革进程、改革目标及发布评估报告。同时国家成立了养老教育基金会，为公众进行养老金知识的教育和普及，设立咨询中心为民众申请养老金、选择养老金管理公司等答疑解惑。

虽如此，2014年调查显示，受访者认为养老金制度关键信息了解不足的占比仍高达44%以上。总统委员会建议引入参保人员共同管理养老金；加强对学生、雇员、工会会员、雇主等群体的养老金知识教育，确定目标群体，评估教育结果；养老金管理公司也应多进行养老金教育宣传活动。

原则九:国家角色和监管职责 国际劳工组织《社会保障（最低标准）公约》规定，无论采取何种管理模式，国家都必须为制度有序运行和服务负责，以确保社会保护落地。

养老金私有化后，市场应发挥其主导作用，但智利国家角色也非常重要，表现在：强制雇员参保和缴费,政府对养老金体系负管理、监督和担保之责,承担制度转制成本等。2008年改革进一步扩张了国家角色的边界，强调社会保障中国家责任和公平性，弥补私营制度的缺陷，如设立非缴费型团结养老金制度、发放生育补偿；同时改革监管机构，取消养老基金管理公司监管局，代之以养老金管理局，负责私人和公共养老金制度（军人和警察除外）；成立社会养老金研究所，承担起团结养老金待遇事宜。

总统委员会建议，通过“基础性共济养老金”扩面使更多老年人受益；整合军人和警察养老金制度；提高养老金待遇水平；缩小性别差异；进一步扩大团结养老金的覆盖范围；成立国有养老金管理公司并使私人养老金管理公司之间充分竞争；为养老金制度财务可持续性担保。

原则十：财务可持续性 国际劳工组织《社会保障（最低标准）公约》规定，为维持制度财务平衡，国家需定期进行精算研究和评估；待遇和管理支出应通过缴费、税收予以解决；个人缴费部分不能超过全部供款的50%，其余应由雇主或国家承担。

1980年改革，雇员承担全部养老保险费，雇主不承担供款义务，雇主每月将雇员的缴费（工资的10%）从工资中扣除，这与国际劳工组织规定相违；个人账户基金积累快速上升，1982年仅占国内生产总值（GDP ）3.9%，2007年增至64.4%，2008年受经济危机影响降至52.8%；平均年收益率从20.6%逐步降低到8.8%。养老基金资产配置逐步多元化：1981—2008年，国债投资从42%下降至14%；股票投资大幅增长，从2%增至27%；海外投资从无到28%。2002年，智利引入多元投资，养老基金按照股票和债券的不同比例提供5种投资组合，参保人员可以根据自己的风险偏好和收益需求来选择。但受2008经济危机影响，危机期间投资回报均为负值。国家承担现收现付制向基金积累制过渡的转制成本，政府通过发行“认购债券”方式，对原体制转入新体制的参保人以往缴费记录所形成的养老金权益进行确认，为雇员退休时提供一份标准养老金。同时国家也承担最低养老金、非缴费型养老金以及军人和警察养老金的赤字，并对养老金管理公司破产时兜底。据测算2004年转制成本为GDP的5.5%，由于每年大量的财政结余，智利尚能承受。雇主可自愿向雇员个人账户进行补充缴费并获得政府财政优惠支持，但2014年仅有14430人得到雇主补充，占参保人员总数的0.04%。

2008年改革在确保财务可持续性上做了诸多努力：一是为团结养老金建立储备金支付相关待遇；二是每3年对个人账户基金和团结养老基金做精算分析并形成报告，定期调整；三是每5年评估参保人的人口、经济和行为变化对养老金替代率的影响；四是成立专业咨询委员会对团结养老金财务、可持续性等监测和调整。2013年精算报告认为智利养老金收入大于支出，任何情形下都不会威胁到养老金的可持续性。此次改革，雇主以雇员工资的0.8%为其缴纳伤残和遗属保险费用，但雇员缴费仍占应税收入的11.4%或者说全部社保缴费的93.4%，远高于国际劳工组织上限50%的规定。无怪乎2014年民调显示51%的受访者要求雇主对养老金缴费承担部分责任。2014年，44%的智利养老基金投资于海外市场，需进一步审慎考虑这一投资比重。

总统委员会建议，开发创新性投资工具，加强对国内中小企业投资；加大对不动产的投资比重；增税以增加财政收入，并体现分配的累进性；雇主缴费比例提高到4%；调整多元化投资的相关参数；对挪用养老金的雇主进行严惩；强化智利劳动和社会保障部在养老金收缴、监管、待遇发放等方面的管理能力等。（文献来自《国际社会保障评论》Carmelo Mesa-Lago and Fabio Bertranou，“Pension reforms in Chile and social security principles,1981–2015”）■

译者单位：中国社科院世界社保研究中心