加强社保经办机构经费保障的政策建议

■文／财政部财科院课题组

加强社保经办机构经费保障的政策建议

■文／财政部财科院课题组

社会保险经办机构是服务型政府的重要组成部分，是贯彻落实各项社会保险规章制度和政策要求，管理社会保险基金，为各类参保单位和广大参保人员提供社会保险公共服务的组织。随着社会保险制度改革的深化和覆盖面的不断扩大，经办业务量急剧增加，经办机构人手不足、经费紧张矛盾突出。合理、科学核定经办机构的人员与经费，是确保社会保险经办机构履职尽责的前提。

指导原则

坚持收支两条线原则。我国在上世纪90年代开始要求将预算外资金纳入预算管理、实行收支两条线管理，收入交国库或专户，支出由财政保障。1998年《社会保险经办机构实行收支两条线管理暂行规定》和《社会保险法》也明确规定“社会保险经办机构人员经费和经办社会保险发生的基本运行费、管理费，由同级财政按照规定予以保障”。实行收支两条线是贯彻国家现行法律法规和政策规定的客观要求。

以量定编、以编定费。工作属性和工作量是确定人员和经费的基础。近几年随着经济社会的发展，一方面，在达到全覆盖以前社会保险参加人数会不断增加，人均寿命不断延长等均会增加经办服务量；另一方面，随着以人为本理念的深入贯彻落实，民众对社会保险服务的需求和政府的要求不断提高，数量和内容不断增加，也会影响到社会保险机构的工作或任务量。因此，社会保险经办机构编制要根据工作任务量来确定，而经费则根据人员编制确定，人员编制及相应的经费保障都要与工作任务量相匹配。

精简高效、保障运转。社会保险经办机构的经费保障，既要求财政按照国家规定予以保障，又要随业务量增加而增加，同时，社会保险经办机构必须做到精简高效，要保证财政经费的高效使用，抓好绩效管理。

既要保障经费需要，又要考虑现实财力可能。客观地讲，从满足需要看，经费保障越到位、标准越高越好，但是，财政可用财力是有限的，无限的资金需求和有限的可用财力之间是一对永恒的矛盾。因此，社会保险经办机构经费保障必须考虑中央和地方财政的实际情况，合理确定社会保障经办机构的经费保障水平和标准。

经费保障模式比较

概括而言，社会保险经办机构经费保障模式主要有3种。

模式一：从基金中提取管理费。

实行社会保险制度的国家多采取这种经费保障模式。该模式虽然与一切部门预算收入和支出都应进预算的现代预算管理有矛盾，但应考虑社会保险基金管理的特殊性。我国社会保险制度仍处于改革完善阶段，社会保险覆盖面迅速扩大，无论是参保人数还是社会保险基金规模都在迅速扩大，采取财政供应管理费的模式难以满足社会保险形势发展的要求，制约社保经办机构业务的拓展。建议对经办机构经费中的某几个项目（如信息网络建设费）采取从基金中提取管理费的做法，其他仍然采取财政供应经费的做法。

模式二：现行的收支两条线。

即社会保险经办机构取得的收入与支出脱钩，收入上缴国库或财政专户，纳入社会保险基金预算管理，支出由财政根据单位履行职能的需要按标准核定的资金管理模式。这是当前财政经费保障的基本模式，对于保障部门间经费、工资标准的公平具有重要作用，社会保险经办机构也应当采用这种经费保障模式。

模式三：收支两条线加奖励加提取项目经费。

即在现行收支两条线管理基础上，为了调动基金征收的积极性，给予征收部门相匹配的奖励。理论上说第三种模式并不科学公平，合理的思路应该是科学设计人员的薪酬体系，加大绩效工资的份额，体现激励机制，而不应该在整个工资以外再加一个奖励。但是，考虑到一些地方社保扩面工作量大、征缴相对困难，在特定的阶段，建立一定的奖励机制，对于调动积极性，完成社会保险费的征缴具有一定的作用。同时，对某些经费项目可以采取从基金中提取较少比例或固定份额的管理费作为项目经费来源，如信息化建设费，以改变社保经办机构信息网络建设滞后于社会保险制度改革要求的现状，加快社会保险信息化建设，提高社会保险经办机构管理水平。

综上所述，社会保险经办机构经费保障模式，应该采取以基金收支纳入预算管理，经费由财政按照相应标准予以保障的模式。但是考虑到特定地方在特定阶段出于征缴需要，财政可以根据情况设立相应的奖励机制。这里要注意奖励机制一要机制合理，奖和罚都要体现，二是注意奖励主要用于事业发展，少量用于人员支出，否则又出现变相的津补贴而导致收入分配不公的情况。信息化建设可以考虑从基金支出安排较低比例或固定份额作为经费来源，列入经办机构预算，由财政部门监督资金提取和使用。

对策建议

一是根据社会保险事业发展与管理要求增加相应的支出。

建立经办机构人员编制及经费与业务量相适应的联动机制，人员编制、经费与业务量同向增长，确保人均经办业务量保持在相对稳定的水平，确保工作质量和效率，促进服务质量的提升。同时，还要根据内控的要求，确定经办机构最低人员配备数量，以保证内控制度落实到位。

（1）根据客观实际需求，把职能和任务细化，提出新的项目支出需求。随着经济社会发展和人类文明进步，切实贯彻科学发展观和以人为本的理念，以及社会保险机构完成《社会保险法》、国民经济和社会发展“十三五”规划纲要赋予的新任务，促进社会保险事业的发展，满足人民群众对社会保险新需求，将开展一系列新工作或增加一定的工作量，无论是已有项目提高标准，还是新设项目，都需一定的经费给予确保。

为了新工作的顺利开展，建议要按工作和定额量，量化经费。如：《社会保险法》要求把每一个参保人的权益要定期告知本人，以信函形式寄发一封个人权益记录单本埠1.6元、外埠2.2元，乘以实发人数，就是开展这项工作的经费。如遇特殊情况，如有的流动人口住址经常发生变化，则可能需要多次寄信，才能送达告知，这样就使业务量增加并增加管理难度。依次类推，还有社会保险业务档案、社会保险稽核、发放待遇资格认定、支撑社会保险网络运行、全民社会保险登记、宣传费等给予量化，据以增加人员和经费。项目经费主要由各项社保业务正常开展所需的专项工作经费组成，同时按照专项工作的性质和财政关于项目库管理的要求，项目经费分为经常性项目经费和一次性项目经费。

（2）根据业务量增加，适当扩增人员编制和经费。需要建立人员编制、经费与业务量适度增长机制，在控制人员编制总量的条件下，通过核减其他部门编制，增加社保经办机构编制，实现经办业务量增长与人员编制的适度增长。鉴于当前社保经办业务存在部门交叉的问题，应该尽量理顺职能、提高效率，从而节省人员编制和经费。一是有利于解决现有人员工作过度超负荷问题，二是因为按在编人数核定经费，可以解决经办机构人员不足聘用人员挤占经费的问题，切实解决人员编制和经费保障问题。

（3）合理界定社保经办机构性质，提高公用经费保障标准。目前社会保险经办机构的性质、名称不统一，经费保障也各有不同。根据现行的预算管理要求，部门的预算经费标准根据不同工作性质分类确定。社会保险经办机构预算参照部门预算管理，由于单位性质不够明确，各地在预算保障类型上各有不同，有的地方等同于公检法的公用经费标准，而相当多的地方则混同于一般行政部门，在经费保障标准上不能体现社会保险经办机构在基金追缴、追讨中的特殊性因素，以及一些甚至因为缴费、待遇标准认识不一而产生的激烈冲突或对抗，进而带来的人身安全问题。因此，需要进一步合理确定社会保险经办机构的性质，作为社会保障基本公共服务的主体，应为我国服务型政府的重要组成部分，应明确为行政执行部门，根据这种性质，进一步提高相应的经费标准。

二是根据社会保险事业发展与管理要求提高已有经费标准。

根据部门预算改革和财政收支科目分类管理要求，部门预算分为基本支出和项目支出。其中基本支出又分为人员经费和公用经费支出。社会保险经办机构经费保障也应在这样一个基本框架下进行。社会保险经办机构经费达到基本支出、项目支出的管理要求后，随着时间的推移，物价等因素的上涨，以及对服务人性化要求的提高，都要求既定的支出标准也要适时进行动态调整，以满足经办机构服务工作的需要。

三是增加经办机构信息网络平台建设专项支出，提高经办业务信息化管理水平。

经过近十几年的努力，社会保险经办机构已经摆脱了手工记账的管理模式，建立了信息化系统。但随着社会保险事业的发展，统筹层次的逐步提高、不同群体保障制度的逐步统一、信息公开透明及查询方便等要求，各个平台之间的衔接以及与公安、民政等部门联网的现实需求，成为当前社会保险经办机构信息化面临的重大挑战。因此，应在已有的信息化基础上，本着“记录一生、服务一生、保障一生”的要求，不断加强信息化建设，增强信息化处理能力，提高信息化水平。由于各地经济发展水平和财政保障能力不同，有的地方保障很好，有的则不到位，而且随着新问题和新要求的不断出现，也对信息化发展提出了更高的要求。需要增加经办机构信息网络平台建设支出，设备、场所等一次性投入可以通过专项解决，日常的维持、维护经费则可以列入公用经费解决。社会保险信息平台和网络建设涉及社会保险费征缴、发放、结余、投资等诸多信息的搜集和整理，也涉及中央和地方各级社保经办机构信息的上传下达，需要经常维护和更新，投入的资金量较大，建议对信息平台和网络建设费从社会保险基金中以较低的比例提取，提取的比率要反复测算，经财政部核准，报国务院审批，由人社部统一的安排使用。对于中西部日常经费保障不足的，更多借助项目载体解决经费。可以考虑在各省、自治区人社厅设立统一的社会保险经办业务信息平台，在社保经办机构还不能整合的前提下，实现“平台共用、资源共享、业务分家”。今后随着经办机构整合，只要适当调整信息平台的内容就可以互通共用，成为人社部“金保工程”的主要部分。近几年国家发改委和人社部开展了中西部地区基层劳动就业和社会保障服务设施建设试点、社会保险服务中心建设、“金保工程”和“社会保障卡”等项目，建议继续坚持靠项目载体解决经费和服务场所建设问题。

四是整合社保经办机构，控制办公用房、设备购置等固定费用开支。

随着社会保险制度不断统一和完善，社会保险经办机构也需要与时俱进，加快整合，以提高资金和场地的利用效率，节约成本。

五是按照公共服务均等化要求增加对欠发达地区的转移支付。

由于我国东、中、西地区发展不平衡，中西部一些地区“吃饭”财政色彩浓厚，严重制约了对社会保险经办机构等单位公用经费的保障。建议中央财政对中西部地区的一般性转移支付制度中，增加社会保险经办业务量的因素，解决中西部地区社会保险经办机构经费不足的问题和东、中、西部经办机构经费不均衡的问题，为社会保险事业均衡发展注入资金。对欠发达地区适度增加转移支付的力度，经常性的项目支出可以增加一般性转移支付，以促进公共服务均等化；中西部地区在核定社会保险经办机构经费时，要切实解决因交通不便、距离远给审核、检查、汇总和追缴等社保经办业务带来的公用经费标准偏低问题，切实加强对欠发达地区社会保险经办机构的经费保障。

六是推进经费使用的规范管理，推行绩效预算。

随着我国经济市场化和政治民主化程度的提高，创新公共管理理念、改进管理方式和强化资金的绩效评价和管理，已成为加强政府管理的当务之急，也是做好社会保险经办机构财政资金管理和经费保障的重要内容。政府公共支出绩效考评作为计量、检查、考核、落实和监督政府公共财政受托责任的最为有力的实施机制，对增强政府部门的公共受托责任和财政透明度，改善和提高政府公共部门的绩效，推动公共服务型和公共管理型政府的建设具有重要的理论意义和现实意义。因此，社会保险经办机构在不断完善和规范资金使用管理的同时，要强化绩效管理，并适时推进绩效预算管理，使绩效目标贯穿在预算分配的全过程，强化绩效监管，切实提高资金效益。

七是探索社保经办业务政府购买服务的范围与途径。

社会保险经办机构目标是提供相应的经办服务。有一些服务，也可以通过聘用人员、服务外包等形式的购买服务来解决。近期看，可以将社会保险经办机构的软件开发和电子信息平台的维护以招投标形式向社会购买服务。同时，社会保险经办业务的绩效考评也可采取向社会中介机构购买服务的方式组织实施。从长期看，可以考虑学习澳大利亚等国家的做法，将社会保险经办业务交由第三方承办，成立类似中央联结署的机构，由政府向其购买服务。但这里重要的是合理确定政府购买服务的范围，而且要特别注意购买服务带来的潜在风险问题，如果第三方为一个机构垄断，会导致购买服务收费因缺乏竞争而只涨不跌，使购买成本居高不下；再比如，以购买服务形式获得的劳务服务，最终容易演化成实际的雇佣关系，由于雇佣关系和正式员工待遇的差别，引发各类纠纷。此外在现有预算管理的模式下，如何将购买服务资金纳入预算，也需要认真研究并加以解决。

八是允许一些地方在特定阶段设立奖励机制鼓励扩面征缴积极性。■