明方向 慎择路——职工基础养老金全国统筹之我见

古钺

明方向慎择路——职工基础养老金全国统筹之我见

古钺

国家“十三五”规划纲要确定了“实现职工基础养老金全国统筹”的目标，这也是养老保险体系顶层设计的重要内容之一。但各方面对全国统筹的必要性、推进节奏和路径选择还有不少歧见，需要厘清、辨明、择优而从之。

两种模式：从县统筹到省级统筹的实践

改革开放之初，我国企业退休费用统筹是从县域起步的。这种社会化的制度安排比计划经济时期企业自保的体制无疑是一大进步。但县级统筹的调剂范围和力度毕竟有限，1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》就提出“要积极创造条件，由目前的市、县级统筹逐步过渡到省级统筹”。15年来，这个题目一直伴随着养老保险制度改革和完善的过程，虽然曲折艰难，但也有进展。少数省份实行了基金统收统支式的全省统筹；而大多数省份囿于地市利益格局稳固、撼动不易，在实践中探索出分步到位的方式——先进行以预算管理为基础的部分基金省级调剂，逐步创造条件实现省级统筹。十六届三中全会决定提出：“建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。”肯定了这一路径选择，并首次提出全国统筹的目标。经检查验收，绝大部分地区达标。但学界许多人对后一种省级统筹方式并不认可，认为仍是市县分割的碎片化格局。客观地讲，省级调剂金并不是“标准”意义上的省级统筹，但毕竟向前推动了一步，在一定程度上扩大了基金调剂功能；这种“曲线推进”的方式，是大多数改革不得不做出的路径选择，也为全国统筹提供了更多的思考角度。

全国统筹：必要且可能

尽管有学者对全国统筹的必要性和紧迫性存疑，但主流的观点仍认为势在必行。

必要性之一：实现有限资金的充分利用。统筹，英文原意是水池。在全球社会保障4种基本模式中，惟有社会保险模式是将分散的缴费集中起来，加上政府资助，形成统筹基金“蓄水池”，用于调节余缺“旱涝”、援助遭遇了法定风险的人。因此，资金统筹是社会保险的特质，舍此，社会保险便无从谈起。而这种质的规定性要由一定的量来保证，统筹范围越大，分散风险的功能就越强。这就是保险学中的“大数法则”，在一般经济学中即资源配置的效率原则。特别是我国人口结构加速老龄化，养老金支付需求增长迅猛，基金供给成为一种日渐稀缺的资源，较低层次统筹格局加剧了资金供求的结构性矛盾。所以，提高统筹层次是实现养老保险制度可持续发展的题中应有之义。

大数法则

又称“大数定律”或“平均法则”。是人们在长期的实践中发现，在随机现象的大量重复中往往出现几乎必然的规律。其意义在于：风险单位数量愈多，实际损失的结果会愈接近从无限单位数量得出的预期损失可能的结果。

必要性之二：保证劳动力合理流动。低层次统筹的显著缺陷之一是流动性差——政策架构被细碎切割，给劳动力跨地区流动带来社会保险关系接续和权益记录的许多困难；加之统筹地区间因资金转移量而相互扯皮，殃及跨地区就业者。市场经济的基本规律是要素在流动中实现优化配置。低层次统筹人为地提高了要素流动成本，违背市场规律，不应、也不可再延续下去。

必要性之三：实现各级政府的责任分担。1998年以来，中央财政向各地职工养老保险专项转移支付了1.38万多亿元补助资金，成为重要的资金供给渠道。但在低层次统筹格局下，这一积极举措被扭曲为部分地方过度依赖中央的机制，征缴不力、擅自开提前退休和提高待遇的口子，增大了资金缺口。这种权责不清的机制不改变，将进一步加剧资源不合理。改变的途径就是实行全国统筹，既通过央和地方政府的责权来封堵“体制性漏洞”，又通过集中调剂资金来减少资源的冗余闲置。

有人担心，现在连省级统筹都做得不彻底不规范，何言全国统筹？其实，全国统筹已经具备了相当的基础和条件。

可行性之一，省级统筹趟出了路子。省级统筹在实施过程中虽然遇到许多阻碍，但也终于前进了；全国统筹虽规模更大，但突出的矛盾大体与省级统筹相似。因此完全可以借鉴省级统筹的经验教训，理性设计，走得更稳妥。

可行性之二，中央财政补助是压仓石。中央财政对企业职工基本养老保险专项补助已达3025亿元（2014年决算），占当年基金支出的15.28%。这实际上已初步形成了全国统筹的雏形，只是没有通过基金调剂的直接方式，而是通过中央财政补助的间接方式。有了这块压仓石，许多问题可以缓解。

可行性之三，各地结存资金增多是定心丸。2014年全国企业职工养老保险基金当期结余3476亿元，累计结余超过3万亿元，平均可支付18.4个月。这是10年前、5年前无法比拟的。有了这颗定心丸，推进全国统筹就有了更多“底气”。

路径选择：一步到位还是从调剂起步

同省级统筹一样，有两条路径可选择：一是一步到位，实行统收统支的全国统筹；二是从部分资金调剂起步，在中央财政补助基础上加大调剂力度，逐步过渡到全国统筹。

选择前一条路径，需考虑的要点：第一，将目前的基本养老金划分为国家基础养老金和地方附加性基础养老金，实行双层架构的统筹。这个重大调整的出发点是，既要统一规范，又要照顾地区发展差异的现实情况。“大一统”的全国统筹固然美妙，但中央责任过重，又必然陷于地区利益平衡的纷繁纠缠之中；而“双层架构”统筹使中央和地方分责，就灵活有效多了。第二，国家基础养老金以全国平均工资或平均缴费工资为基数定比征收，对退休人员定额（或定比）支付这部分养老金，保障适当的替代率水平，并全国统一调整待遇，资金出现缺口由中央财政兜底。第三，省级地区在此基础上建立地方附加性基础养老金，可依据本省实际确定费率和支付标准，地方负责支付，出现缺口由地方财政兜底。第四，对已有的企业退休人员，可对目前实际支付的基本养老金按一定比例划出由国家基础养老金支付的部分，其余部分由地方负责支付。第五，为调动地方的积极性，可考虑将地方现有结存资金留在各省，中央不收回。

替代率

指劳动者刚退休时的养老金占退休前工资收入（某一时期员工收入，包括退休前1年、前5年或者终生平均工资的比例等）的比例来反映养老保险的给付水平。它是衡量老年保障程度的关键性指标。

如果选择全国调剂金的方式，需考虑的要点：第一，中央向各省级地区统一征收“全国调剂金”（如征缴基数的3%），并将现有中央财政专项补助纳入其中。第二，统一全国各地的费率、支付范围、计发基数和支付标准，包括待遇调整的政策和标准。第三，按以上政策和标准实施后，各省当期基金收支缺口由全国调剂金补助。

显而易见，两种全国统筹方式在体制、机制上有重大区别，前者代表方向，后者具有过渡性。最终的选择，不仅要考虑模式本身的利弊，更需充分权衡实施的条件和难度。如果选择前者，最需关注“国家基础养老金”如何适应经济社会发展的实际以及如何有效指导“地方附加性基础养老金”的筹资和待遇水平。如果选择后者，最需关注如何明晰地方责任以及如何避免就此止步不前而延误向终极目标的推进。

关键因素：通过量化实现制衡

好的制度设计需要有效的政策来支撑。推进全国统筹的几个关键措施是：

确定基本标准。为规避地方压低基数、虚报人数等不规范行为导致的风险，全国养老保险的征缴基数和支付范围、计发基数必须一致，以便用同一标准观察和评估各地基金平衡情况。目前养老保险全国联网数据已覆盖8亿多人，通过数据库测算分析，完全可以比较准确地确定相关范围和标准，并实现日常实时监测。

确保待遇发放。无论设计什么方案，全国统筹都必须确保退休人员基本养老金按时足额发放，以稳定人心，保证改革顺利推进。按2014年决算测算，总收入的82%要用于当期支付；如果全国统筹负担一半，大约相当于当期征缴收入的35%加上全部中央财政补助资金，其余由地方负责。

细致做好地方工作。实行全国统筹，最大的现实困难可能是“两头”——基金结存多的地区不情愿“做贡献”，基金缺口大的地区企盼中央多调剂，地区利益平衡的难度很大。这需要引导地方放眼长远算“大账”：目前基金结存多的地区一般为劳动力输入大省，但随着跨地区转续政策的实施，未来将有越来越多的异地务工人员在参保地领取待遇，从而加重其基金负担；而劳动力输出地反而会减轻支付压力。如果更多地方决策者看到这个并不遥远的前景变化趋势，支持全国统筹的力量也会增加。

结论：全国统筹，势在必行；路径节奏，尚需慎选。■

正所谓：

千川汇涌叹汪洋，

遥指云端是岳阳。

竖浪横风由尔去，

楼船携雨过潇湘。