中美南海战略博弈的现状与未来

胡 波

中美南海战略博弈的现状与未来

胡 波

2015年以来，中美两国在南海交锋的火药味日趋浓烈，美国在南海及其周边的军事部署一度到达自越战以来的最高点，美国的频繁挑衅和中国的坚决反制成为左右南海局势发展的最关键两大因素。虽然中方一再强调中国在南海的主要关切是岛礁的主权和海洋权益，无意与美国进行地缘竞争，但客观来看，由于美国在南海的政策已定，中国不得不进行应对。菲律宾单方面提起的“南海仲裁案”结果出炉后，南海形势更趋复杂，相关各方在经过一段时期的观望后，必然会重新激起风浪。国际社会普遍关心中美在南海的竞争将往何处去，将如何解套，会爆发战争吗？要回答这类问题，我们首先需要对美国“重返亚太”以来的南海政策演变、中美两国在南海的主要矛盾有一个客观的认识。

是美国“变心”，还是中国“太猛”？

无论是南沙争端，还是南海海域划界争议，都是中国与部分东南亚国家间的事情。然而，由于美国大肆介入南海事务，导致中美间的矛盾日渐凸显，原有的争端及争议问题反而有些被掩盖。

而与此同时，南海也正成为目前中美关系中的最重大问题，美国战略界人士、官员、学者几乎言必称南海问题。两国围绕“南海仲裁案”等展开了一系列紧张激烈的博弈，甚至于双方国内均出现了“武力相向”的声音。而中美在南海的龃龉也严重影响了两国总体关系的发展，两国战略互信进一步倒退，对抗色彩日趋浓厚，就连戴维·兰普顿等稳健派都认为中美关系已经快到“临界点”了。客观来看，两国在南海的矛盾与分歧即便不是造成中美关系困境的主要原因，也是重要“催化剂”。

美国的舆论普遍认为，是中国在南海的强势动作特别是围海造陆工程导致了这种结果，殊不知，美国的南海政策变得越来越激进才是问题所在。

冷战结束以来，美国对南海的政策可概括为两句话：一是美国对南海争议本身不持立场；二是美国在南海的主要任务是确保海上航行自由。一般认为，2010年7月23日，希拉里·克林顿在越南河内的讲话宣告了美国南海政策的一次重大调整，在讲话中她虽重申了“美国对涉及南中国海地貌特征的各种领土争端，美国不偏向任何一方”，在主权问题继续奉行“相对中立”的立场，但却向包括中国在内的声索国提出了一系列要求，“美国认为各声索方应根据《联合国海洋法公约》来主张领土主权及相关权益”，“各方应协商解决领土争端，美国反对使用武力或以武力相胁迫，不能破坏南海的航行自由”。从此，美国开始偏离之前的相对中立政策，转而暗地里策应，并支持菲、越等其他争端方。

希拉里讲话的大背景是美国当时正如火如荼地推进“亚太再平衡”战略，南海问题为美国提供了一个非常好的借力平台或抓手。冷战结束以来，美国长期对东南亚地区缺乏足够重视，加之东南亚各国普遍奉行“大国平衡”的战略，美国在东亚的军事存在和盟友体系一直呈现“北强南弱”。与美日、美韩同盟密切的联系相比，美国在东南亚的经营则惨淡得多，南海周边地区遂成为美国亚太战略布局的最薄弱一环，美国所说的“重返”很大程度上就是强化在东南亚地区的各种存在。

希拉里在河内的讲话标志着美国对南海所持立场开始转变

美国此阶段的政策意图可概括为“浑水摸鱼”，即利用炒作南海问题推动“亚太再平衡”。不过，美国并不希望对峙争端扩大，不愿意看到摩擦对峙升级，在2012年中菲黄岩岛事件中还保持着克制，并没有给菲律宾太多的支持。虽然美国智库的报告、媒体的评论经常压倒性地指责中国，但美国政府还是保持着一定的平衡，至少在牵制中国方面不那么露骨。

而自2013年下半年开始至今，美国的南海政策进入更加激进阶段。先是约翰·麦凯恩等议员不断在国会提起涉及南海问题的议案，敦促奥巴马政府对中国采取强硬行动，后有时任代理助理国务卿约瑟夫·云等政府官员不断造势。当然，标志性的事件出现在2014年2月5日，美国亚太事务助理国务卿丹尼尔·拉塞尔在众议院有关东亚海洋争端的听证会上作证时，指责中国“断续线”主张“缺乏国际法基础”，“影响了地区的和平与稳定”，要求中国予以澄清。这是美国官方首次在南海争端问题上指名道姓地向中国发起挑战，意味着美国已不满足于在南海问题上敲敲边鼓，而要当主角。

而此时，南沙岛礁扩建工程尚未进入国际舆论视野，相关争执更是没有浮出水面。美国近期在南海所做的一切，大有借题发挥之嫌。不管有没有岛礁建设，美国在南海的对华政策都会越来越强硬。因为一个不可否认的事实是，中国在南海的能力强了，南海力量平衡在发生变化，美国出于离岸平衡政策的惯性和推进“亚太再平衡”战略的考虑，都不会漠视这种状态进一步发展。美国对中国南海的力量增长感到焦虑，即使没有岛礁扩建工程，美国还会找到其他话题，继续对中国进行牵制或掣肘。

中国自2012年黄岩岛事件开始，在维权方面确实越来越坚决，对于菲、越等国的侵权行动，不再采取忍耐的姿态，而是予以坚决反制。这些维权行动，又数2013年底开始的南沙岛礁扩建工程最为瞩目。外界舆论对中国岛礁建设的规模和速度似乎颇为不适。而公允来看，这种速度和规模符合中国的一向行为习惯。改革开放30多年来，中国速度都为世界侧目，中国的基础设施建设更是如此。中国的奥运场馆、高铁网络等基础设施的建设规模都很大，速度都很快。南沙速度与世界其他国家相比，可能显得突兀，但与中国自己相比，则是再正常不过。

另外，规模要与职能匹配。自始至终，中国都在强调，中国南沙岛礁有提高军事防御、经济民生水平和国际公共服务三大作用。这绝非虚言，事实上，若纯粹考虑军事防御，这些岛礁确实没有必要扩这么大，但若考虑到中国民众参与海洋、开发南海的热情，以中国的人口比例和海洋经济的发展潜力，这种规模就是十分必要的。中国南沙扩建的岛礁，距离南海的东西航道均有足够的安全距离，不存在中国岛礁扩大后会妨碍南海正常通行的情况。

中国在岛礁扩建过程中，相当自律，从无阻碍航行自由的行为，美国迄今为止也未提供出这方面的证据。

比较而言，美国“变心”了才是问题所在。美国基于自身战略考虑，大幅调整南海政策，走向前台直接针对中国，才是当前南海局势紧张的最主要原因。

自2012年黄岩岛事件开始，中国在维权方面越来越坚决

美国究竟与中国在南海争什么？

很多人不解，美国为什么突然对南海如此上心，如此较真。实际上，中美南海之争是一场关乎权力、规则和荣誉的综合较量，很难指望中美两国会轻易做出实质性妥协，预计两国在南海的激烈斗争还将持续一段较长的时期。

首先，是中国“维权”与美国“维霸”之间的矛盾。中国依然致力于维护地区和平与稳定，奉行睦邻友好的外交政策，但更注重“维稳”与“维权”的平衡，在主权相关问题上立场愈发坚定。而美国将南海当成是与中国“掰手腕”的重要区域，极不愿意看到中国在南海有所作为。美国还认为中国在南海的实力增长和“切香肠”行动，会不断削弱美国在亚太地区的安全主导地位。中国南沙岛礁扩建工程被美国视为改变游戏规则和力量平衡的重大动作，美国观察家普遍认为，若中国在扩大后的岛礁之上部署军事力量，将对过往南海的美军海空力量构成严峻挑战和威胁。美国助理国防部长施大伟曾明确表示，美国下阶段的主要任务是要采取“航行自由宣示行动”在内的一切措施阻止中国在南沙岛礁的进一步军事化，特别是要确保中国不在岛礁上部署先进武器。

其次，双方在海洋规则方面存在重大分歧。中美对“无害通过”“航行自由”“和平解决争端”等国际规则的认识有着较大的差异，对于《联合国海洋法公约》的相关规定也有着不同解读，尤其是对专属经济区内的航行自由有着截然不同的认知。中国尚有领土争端问题未解决，在海域划界问题上又遭到周边国家的挑战，自然十分珍视国家主权和安全，主张海上航行自由不能破坏沿海国的安全，他国在己方专属经济区内的军事活动应受到一定的限制。而美国作为海洋强国，历来十分重视弱化或削弱各沿海国的主权主张以扩大公共海洋空间，美国认为其军事力量在他国专属经济区拥有包括测量、监听、演习等活动在内的绝对行动自由。在这种分歧之下，双方均十分注重争夺规则的话语权，担心对方滥用国际规则。中国认为美国所谓的“航行自由”不过是对中国进行抵近侦察和介入涉华海洋争端的借口，美国担心中国一旦在南沙形成稳定存在后会强化其“过分”海洋主张，忧虑中国若主张12海里领海和200海里专属经济区，或在“断续线”内水域谋求军事管辖，美国军事力量在南海的通行将受到极大限制。事实上，美国在南海的一大政策目标就是，通过“航行自由宣示行动”或借助国际仲裁，给国际社会造成中国南沙岛礁无12海里领海或200海里专属经济区的印象，弱化中国岛礁的法理效力。

美国为了维系海洋霸权，一直主张扩大公共海洋空间

另外，这也是一场“荣誉战”或政治战。南海问题关系到中国的主权，中国在自己岛礁上的建设工程合情合理，理应受到国际社会的尊重，外界的无端指责不可避免的会引发中国国内的民族主义情绪，实际上，美国的指责和攻击已使得中国舆论一片哗然。在咨询及媒体极为发达的今天，中国政府不可能忽视民意的动向。美国的国内国际环境、长期的“老大”意识决定了美国无法在南海“示弱”，不能丢了面子。在美国国内，受到实力相对下降的影响，各界忧患意识都大幅强化，对于南海形势愈发难以淡定。诸多美国知名人士认为，中国的南海行为是改变现状之举，最终将危及美国在亚太的主导地位。美国国会议员、智库专家等各界人士频繁就中国南沙岛礁建设工程向奥巴马政府施压，敦促其采取行动。同时，美国向来认为自己负有全球使命，面对日渐处于劣势的菲律宾、越南等国的求援声和期望，美国很难置身事外。

谁会获胜，将如何收场？

中美南海竞争的实质是中国追求与国力相匹配的权力地位和美国固守其霸权或主导地位间的矛盾。基于权力转移的规律，随着中国海空能力的大幅提升，南海的权力现状很难维系，无论愿意不愿意，美国需要在南海对中国分享部分权力。

问题在于，中国在南海中南部的实际能力构建尚需时日，美国自然不会认真考虑中国的诉求；而美国眼下却十分自信，“要价”高得离谱，显然也没有适应现状的渐进改变。另外，中美双方的政策都有一定的模糊性，需要经过长期的战略试探和政策调试，方能找到新的平衡点。政治总是复杂的，新的现状、新的平衡不可能自动形成，而是要经过非常激烈的斗争与博弈。

继续在南海加码斗下去，双方都难消受得起。中国固然会因此导致周边安全环境恶化，进而影响周边外交战略和“一带一路”倡议的实施；美国也会因在南海与中国的缠斗，而加速其全球权势的衰落。因而，中美在南海都需要一种既斗争又控制的和平博弈模式。迄今为止，虽然双方已经针对彼此动用了包括军事、外交、国际法、舆论等在内的各类手段，但中美都希望这是一种和平的博弈，军事的动向固然表现得很刺激，但重点不是直接打击对手，而是为外交战、法理战等提供策应和支持。

现实一点讲，中美在南海的矛盾与分歧短期内是很难解决的，但却必须加以控制，以避免各自的战略资源无谓消耗，并防止两国关系由此全面“破局”。中美间已经建立了一系列的危机预防管控机制，中美有条件和能力控制南海矛盾和分歧的发酵，关键在于彼此政策意愿的选择和战略沟通的效果。关于南海对抗的严重性，中美两国政府都有清醒的认识。因而，即便不能解决矛盾，中美也有非常强的政策意愿去控制对抗的烈度。

就基本策略而言，中美加强互动的现实目标在于缓解或控制矛盾的发酵，而非快速解决由南海分歧衍生的各类摩擦。

2015年5月20日，美军P-8A反潜巡逻机公然带着CNN记者对南海进行侦查

近段时期，围绕南沙岛礁扩建工程，中美双方均已多次重申了己方的立场和态度，因此，再向对方宣讲大道理的意义不是太大，双方都需要拿出点“干货”，做一些实质的沟通。

作为全球性超级大国和长期标榜“正义、公平”的裁判和维护者，美国需要营造一种良好的氛围，将调门降下来，若一味指责批评中国，将会事与愿违；其次，美国也有必要将面具摘下来，坦率谈自己的利益关切，而不是像现在这般动辄对中国“上纲上线”。

关于美军在南海的“航行自由宣示行动”，最大的危险不在于其行动本身和频率，而在于其行动方式。虽然美国自1979年以来就在世界海域内执行“航行自由宣示行动”，此前美军自己也承认曾进入过南沙和西沙的12海里内进行过此类行动。但这些行动通常是低调、安静甚至保密的，而美军2015年以来在南海的行动则是异常的高调、公开，甚至故意向媒体透露信息，鼓励媒体渲染。这种好莱坞式、高度政治化的行动方式无疑刺激了中美两国国内舆论和民众的高度对立，它增加了两国政策缓和的困难，同时也大幅提高了两军擦枪走火的危险性。

中国需要重视美国对未来“不确定性”的担心，在海上航行自由、力量使用原则等方面对美国进行适当安抚，突出自己的有限目标及和平目的；还可视情邀请美军在南沙周边海域进行维护航行自由的联合演习，以彰显自己在该问题上的开放立场。笔者认为，在非争端问题上，中国可多尝试与美国进行一些实质性的沟通，以缓解权力竞争以外的战略误判和政策误解。

长期来看，若中美都想南海的斗争以和平方式收场，那么双方还需要切实改进自我。

美国需要调整政策目标，对中国做出部分妥协。美国应理性认识到，只要中国实力上升势头不变，无论如何努力，其在南海牵制围堵中国的企图都不会成功，在南海，给中国适当的空间和权力是明智之举。事实上，中国之所以在南海维权上越来越积极主动，很大程度上正是越南、菲律宾挑衅和美国压力刺激下的被动反应。美国需要清醒的看到，所谓的强制措施不仅适得其反，而且相当危险。面对南海力量对比改变出现的新形势，美国的最佳策略是顺势而为，以在争端问题上的相对中立和克制，换取中国在航行自由和地区和平问题上的战略保证。美国还要看到介入南海争端对于美国政策的风险，菲律宾、越南等国可能对于美国牵制中国发挥不了多少作用，却很有可能作为第三方因素引发中美间的冲突。美国如果肆意对菲、越开出安全承诺的“空头支票”，将很可能陷入当年德意志帝国在巴尔干问题上的窘境。此外，美方还应少一些“教师爷”式的批评和说教，避免无端刺激中国的民族主义情绪。

中国既要看到趋势对自己有利，时间在自己这一边，同时也要看到过程的复杂和艰辛，重视方式方法的改进和各种权力技巧的提升。在海洋争端及维权问题上，中国对美国应维持严正立场，反对美国任何形式的介入，坚定不移的维护自身的合法权益。切不能因美国反对，中国就暂缓甚至是放弃维权步伐。不过，在维权过程中，中国要注意到美国的合理关切，适当照顾到美方的面子和情绪，改进方式方法。中国在推行自身的南海战略和政策时，还可更清晰、更开放、更自信，欢迎美方在该地区发挥建设性的作用。特别是中国要理解并重视海上航行自由对于美国的重大意义，美国谈这个议题，有虚有实，部分是因为炒作需要，部分则是因为利益使然。为避免分歧加深，中方可主动提议就南海海上航行自由问题进行一些工作层面的沟通和法理探讨。

对于中国而言，南海局势考验的是操盘智慧、经验和技巧；对于美国而言，南海局势考验的则主要是战略心态和政治决心。

责任编辑：刘靖鑫