审计视角下事业单位内部控制优化路径研究*

陈碧辉

(四川水利职业技术学院 四川 成都)

审计视角下事业单位内部控制优化路径研究*

陈碧辉

(四川水利职业技术学院 四川 成都)

通过审计工作，完善事业单位内部控制的路径主要有：倒逼事业单位内部规范；确保事业单位合规运行；以预算管理为主导进行内部控制作为审计的依据和标准，推动完善预算管理；加强风险的评估和防范；建立起以风险为导向的内部管控制度。

审计工作；事业单位；内部控制；合规性管理

一、事业单位内部控制与审计的关联性分析

在内部控制的研究和实践中，内部控制是运用专门方法，正确防范并遏制 非我与损我 ，主动保护并促进 自我与益我 的系统化制度。

随着对审计的深入认识，审计工作的职能也发生了重大变化，逐步向如何促进管理履行职责方向发展。近年来，国家审计工作在审计本级预算执行的基础之上，增加了预算绩效审计和领导干部的责任审计。审计工作已经超越了以资金资产管理和财政收支为主线的传统思路，开始涉及经济活动的规范和效果测评。审计职能的转变，既有助于明确职能框架、业务活动、指标体系，又能兼顾执行偏差和容忍极限。

审计既是内部管控的渠道和方式，也是国家宏观调控的手段和方式。审计工作的内涵和外延都应比现有认识更为深广。审计是国家现代治理体系的重要组成部分，在事业单位内部既是资产管理、资金收支审核、清理方式，也是权力监督、规范管理的手段，还可以是绩效评估的重要方式；从宏观角度，是政府评估、衡量和监督事业单位履行公众委托责任的方式。

COSO内部控制框架是全世界最权威的内部控制框架。COSO指出内部控制不是目的，而是帮助企业实现经营目标、完成使命和减少经营风险，把内部控制细分为经营效率与效果、财务报告可靠和守法合规三个目标，建立了控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监测活动五个要素。美国OMB（行政管理和预算局）早在2004年的通告中，已经将COSO框架适用到政府的内部控制中。而我国事业单位的内部控制制度一直处在探索中。我国事业单位的目标宗旨、组织结构、业务活动和监督性质与美国有明显差异，审计工作仍可以追求COSO框架的理念，借用COSO框架的先进手段和方式，开创富有中国特色的事业单位审计模式。

二、强化事业单位内部控制的重要意义

1.加强内部控制有利于健全的事业单位内部权力制衡机制

对事业单位管理层进行制约是强化管理部门廉洁，防止权力腐败、权力滥用的重点。这就要求事业单位在行政管理的过程中能够做到 分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗 ，防止权力滥用。从实际业绩出发，来制订和调整业务运行机制，并设计规范高效的程序。

这就要求从责任审计、效率审计和风险防范的角度对组织结构及管控模式进行规范和完善，形成决策、执行和监督三大部门的权力制衡机制。一般而言，事业单位的组织结构分为领导机构、组织机构、执行机构和监督机构。事业单位治理思路是在效率、效益、风险和规范的目标下，明确领导机构决策程序和权力、组织机构的职能与协作、执行机构的业务流程三个方面，形成科学合理的分配和运行机制，监督机构合理、适度地进行监控管理。在此基础之上，完善各部门的责任制度，确保责任落实到人。

另一方面，事业单位内部控制工作可以从工作流程角度进行设计，以预算为起点和主线、预算执行为重点，梳理不同种类的流程风险，在各个流程风险高发的关节点进行重点监控，建立风险关节点权责统一、落实到人的制度。

2.加强内部控制有利于提高资金使用的合理性

新的《预算法》强化了国家综合治理的预算管理。我国的事业单位应该将预算管理作为单位求效益、避风险、强规范的核心制度。内部管控要以提高资金使用效率进行预算管理、强化规范进行资金掌控、防范风险进行资金使用为核心，建立起科学严格财务预算编制制度、决策审批制度、使用合规审查制度。首先要根据实际情况和生产、服务的需要，加强数据收集和分析，确保预算编制上的科学、精确、细化、及时和规范。其次，集合决策部门、需求部门、监督部门共同论证预算批复的使用，坚持预算的全面性和刚性，把预算批复落实到实际，避免权利对资金预算的不当干预。然后，在预算执行上，要求各部门定期汇报，提高预算执行的公开性、透明性，避免预算编制和实际执行两层皮的现象。最后，要有执行过程和执行效果的评价。

3.加强内部控制有利于推动国家治理的现代化

国家治理体系的现代化需要政府及事业单位把公共受托的责任信息公开化、规范化。在治理体系现代下的要求下，政府及事业单位内部管控更强调行政权力制衡和对经济调节的功能。事业单位应该厘清内部管理管控的地位和作用，规范权力运行和经济业务信息披露，实现公开透明，构筑国家综合治理体系中的微观基础。同时，事业单位的内部管控也是风险防范的重要举措，是实现国家综合治理现代化的重要保证。事业单位加强审计工作与内部控制的联动效应和同化效用，将国家宏观控制与公开后的外部监督有机结合起，推动形成不断提升国家综合治理现代化的保障机制。

业务层面内部控制的归口主体与流程梳理表

三、审计工作推动事业单位内部控制的路径优化

良好的审计工作，以及由此形成的优质财务信息披露，有助于树立事业单位的信誉和形象。现代经济社会下，审计不再是可有可无的工作，其最大的优点是可以提高事业单位披露信息的真实性、透明性，最大限度地减少单位与政府、公众之间的信息不对称程度。从审计角度来规划设计我国事业单位内部控制的优化路径，具有现实性和必然性。

1.审计工作倒逼事业单位内部规范

我国的事业单位本质是受托于公众从事公共类事业的机构，受政府宏观管理和公众监督。事业单位的目标是保证公共服务效率，其职能履行具有动态性、复杂性。为了避免权利滥用、公共资源浪费，事业单位无论是外部行为还是内部管理都受到相关法律法规和规章制度的严格约束，具有明显的外部规制特点。合规性目标甚至是某些事业单位管理的首要目标。内部控制首先要确保事业单位行为的合规性，避免行政职权滥用，忠实于受托责任。通过审计工作，依据相关规定审查资金管控和使用的权利划分、使用程序、责任分配，有助于督促事业单位完善内部建设、形成合规机制。

2.以预算管理为核心强化事业单位内控质量

事业单位预算管理以节约社会资源、增加资源产效为目标，通过事前科学计划、事中执行监督和事后效果评价，实现事业单位的社会经济目标。相比于企业预算管理，事业单位的预算管理具有法律强制性的特点，是国家行政事业单位管理体制的重要内容。预算管理是事业单位开展活动的起点和终点，应当是单位内部控制的核心业务，在以预算管理为主线、资金管控为核心的内部控制体系中居于主导地位。内部控制应该从预算管理的不同阶段入手，形成合理的流程，并作为预算绩效、行政效能和经济责任审计的依据和标准。

3.审计工作完善事业单位风险管理与防范

《行政事业单位内部控制规范（试行）》，明确要求对经济活动的风险进行防范和管控。当前，我国事业单位管理法律体系还不够健全、法律执行也不够严格，在公共权力垄断且缺乏有效制约的情况下，单位滥用公共权利、徇私舞弊等现象仍然存在。审计工作要充分采用预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制方法，以风险为导向，在组织层级的宏观风险和业务层级的微观风险两方面，建立起风险评估机制，加强对预算管理、收支管理、政府采购、资产管理、建设项目管理、合同管理等方面的监督。在组织层面的内控，要体现内控的环境，重点包括内部管控机制和信息化建设等方面；业务层面则要求各项业务合法合规，将内部控制各要素内嵌在各个业务流程。刘永泽、张亮认为，内部审计制度可以及时发现并纠正内部控制的缺陷，将政风险控制在可接受的范围内。

所以，通过审计工作，加强风险的评估和防范，避免权力滥用、管理不当和技术错误，采取合理措施将风险控制在可承受范围内。

内部控制不仅有科学的制度和流程，还要注重人力资源、正直诚信、社会责任、价值观等软环境的培育。审计工作，不仅有助于规范事业单位权力运行、提高事业单位管理质量，还有助于推动形成事业单位的良好的道德文化环境。

1.雄胜.内部控制范畴定义探索.会计研究，2011（08）.

2.刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题.会计研究，2013（01）.

3.田祥宇，王鹏，唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究.会计研究，2013（09）.

4.唐大鹏，吉津海，支博.行政事业单位内部控制评价模式选择与指标构建.会计研究，2015（01）.

5.刘永泽，张亮.我国政府部门内部控制框架体系的构建研究.会计研究，2012（01）.

6.王清刚.论企业内部控制的灵魂 从制度建设到道德与文化建设.中南财经政法大学学报，2014(01).

（责任编辑：何卉）

* 本文是四川水利职业技术学院2016年院级科研项目《审计视角下事业单位内部控制优化路径研究》（项目编号：KY2016-10）的研究成果。