国有地勘单位探矿权经营问题与建议

■ 刘述敏/王 帅/张建伟

（青岛地质工程勘察院，山东 青岛 266100）

国有地勘单位探矿权经营问题与建议

■ 刘述敏/王 帅/张建伟

（青岛地质工程勘察院，山东 青岛 266100）

国有地勘单位探矿权经营包括探矿权获取、探矿权维护、探矿权经营方式、探矿权收益等方面。探矿权经营中存在的问题有：(1)探矿权数量减少，运作“无米下锅”；(2)资本积累少，承担风险探矿能力弱；(3)地勘单位打工的地位没有根本改变；(4)勘查形势下行，地勘单位面临生存危机；(5)地勘单位改革举步维艰。对策与建议：(1)健全矿业权制度体系，培育和完善探矿权流转市场；(2)落实探矿权收益政策；(3)多渠道获取探矿权，短期内，应抓住从二级转让市场获取探矿权成本较低的有利时机；(4)采用渐进式勘查模式，提升探矿权运营水平。

探矿权；经营管理；国有地勘单位

探矿权是指依法取得的勘查许可证规定的范围内勘查矿产资源的权利。它的主体是探矿权人，客体就是勘查成果[1]。探矿权人可以在完成勘查工作后，通过转让勘查成果而获取经济利益，也就是说，地勘单位可以通过获取探矿权，利用勘探方法、技术进行勘查，对取得成果的探矿权转让而获得收益。近几年，国有地勘单位对探矿权经营都非常重视，个别单位也通过探矿权运作增强了经济实力，但由于探矿权政府管理及地勘单位经营的很多问题没有根本解决，目前大多数地勘单位探矿权经营工作陷入困境[2-4]。当前，我国经济步入新常态，下行压力增大，矿业市场低迷，地质勘查业陷入低谷，探矿权运作困难，地勘单位发展面临新的问题。以找矿为主的国有地勘单位可持续发展离不开探矿权经营，研究探矿权管理和经营问题，就是研究单位发展的主要问题[5-6]。笔者通过分析探矿权管理政策，和国有地勘单位探矿权经营现状及问题，提出几点建议供参考。

1 国有地勘单位探矿权经营

1.1 探矿权获取

国有地勘单位探矿权大部分是历史上形成，通过申请在先方式取得的；少部分是政府协议出让配置的。2005年8月之前，地勘单位根据掌握的地质资料，通过申请在先取得探矿权。之后，为全面整顿和规范矿产资源开发秩序，各省（区、市）矿产资源管理部门不再以申请在先的方式出让探矿权，统一实行了招拍挂，由于国有地勘单位是事业单位机制且资金不足，在竞标探矿权中不占优势，很少获得新的探矿权。在西部一些省份，由于政府矿产开发项目的需要，每年给当地的国有地勘单位配置少量的探矿权，东部个别省份财政出资的矿产勘查项目也委托国有地勘单位作为探矿权人，但出让时地勘单位不享有探矿权权益。

1.2 探矿权维护

国有地勘单位探矿权都有专人管理，负责探矿权的申请登记、延续、变更和转让，每年都会组织专家根据成矿地质条件、矿化信息，分析找矿前景和资源潜力，对探矿权进行分类。第一类为已经取得找矿成果和找矿前景较好的探矿权，包括探明的矿产地、大中型矿山矿区矿产地深部及外围、主要成矿区带有重要找矿线索的探矿权；第二类为有一定的找矿线索但找矿前景不明朗，或有一定的找矿前景和找矿线索、进行一些勘查工作但尚未有明显的找矿突破的探矿权；第三类为经勘查取得的找矿线索很少，认为进一步找矿风险较大或找矿前景不好的探矿权。

1.3 探矿权经营方式

对于第一类矿业权，地勘单位大都选择自筹资金投入开展普查或详查工作，取得的找矿成果适合自己开采的，办理探转采进行自主开发；自己开发有困难的探矿权转让给有能力的矿山企业进行开发。对于第二类探矿权，地勘单位常常选择矿山企业做为合作伙伴，由对方出资联合勘查，取得找矿成果后地勘单位按约定权益转让股权，由矿山企业进行开发。第三类探矿权一般选择申请财政投入，提高地质工作程度，根据发现的找矿信息来决定经营方式。

1.4 探矿权收益

过去几年，一些国有地勘单位通过探矿权经营提升了经济实力。转让探矿权的收益改善了办公环境，提高了职工生活水平，少数地勘单位还通过探矿权运作，积累了资本，进行转型升级，实现了勘查开发一体化。2013年全国百强地质队中矿产勘查类地勘单位都是以矿业权运作为基础，或合作、或转让、或开发，使单位经营收入位于全国前列。

2 探矿权经营中的问题

2.1 探矿权数量减少，运作“无米下锅”

地勘单位拥有的大部分都是2006年之前的探矿权，经过近十年的运作，对找矿成果好的探矿权进行转让，找矿不理想的进行注销，剩下的自主矿业权寥寥无几，且大都是难度大、风险高的二、三类探矿权。以山东地勘局为例，2006年之前，全省探矿权1700个，山东地勘局地勘单位拥有700个，占全省的40%以上，至2015年7月，全省探矿权923个(山东国土资源厅网站)，山东地勘局地勘单位拥有自主探矿权100个，占全省的10%。在这100个探矿权中，有找矿前景的不足10个。造成探矿权减少的原因有二：一是因为矿产资源开发秩序整顿，国务院在2005年9月下发了《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，各省（区、市）停止了申请在先新立探矿权登记，地勘单位再没有获取新的探矿权；二是国有地勘单位形成的一些惯性思维和观念还没有根本改变，对事业体制在思想上依赖至深，特别是在探矿权市场还没有完全规范化建立的情况下，从二级市场获取探矿权信心不足，很少购置新的探矿权。虽然各地勘单位对探矿权经营都非常重视，一些单位通过探矿权转让收益增强了经济实力，但经营工作目前还停留在探矿权只出不进、经营不可持续的局面。没有了探矿权，地勘单位也就没有地盘和生产基地，从而没有了经营的基本条件。

2.2 资本积累少，承担风险探矿能力弱

近十年矿产勘查业快速发展，国有地勘单位为国家和社会找到了一大批矿产地，但并没有分得应有的红利，资本积累少，经济基础依然薄弱，进入探矿权市场，承担风险探矿的能力不强。

财政和社会投入勘查工作只解决了地勘单位生存问题，地勘单位没有从找矿成果中分享收益。个别地勘单位虽然通过自有探矿权转让获得收益，转增国有资本金后只是改善了办公条件，大部分用于了基础建设。另一方面，找到的矿越多，意味着进一步找到矿的难度就越来越大，勘查投入相应增大，投资风险也越来越大，国有地勘单位对这种风险有深刻的认识，从经济实力分析，目前尚不具备独立运作探矿权、承受勘查失败风险的条件。

2.3 地勘单位打工的地位没有根本改变

探矿权经营的本质是通过勘查成果转让获取利益，地勘单位是勘查成果的创造者，理应成为探矿权市场的主要经营者。目前国有地勘单位的主营业务还是承担来自政府和企业的地质勘查项目，没有真正成为探矿权经营市场的主体。建国至20世纪90年代初期，国有地勘单位是事业体制，国家每年下达任务，地勘单位根据拨款找矿，找到矿后上交国家。20世纪90年代中后期至2005年，地矿系统开始体制改革和属地化管理，地质工作费用不足，矿产勘查萎缩，财政拨款是差额补助，拨款列支了离退休人员费用后所剩无几，地勘单位只有转型向市场要收入，业务主要涉及建筑业，走工程勘查和基础施工的道路。2006年国务院出台了《加强地质工作的决定》，国家财政投入力度加大也带动了大量社会资金的注入，加之国家经济的高速发展拉动了矿产品的需求，地勘单位经营得到好转，以找矿为主的国有地勘单位通过立项、地勘单位优选、地勘项目招标等方式承担国家和地方财政出资的地质勘查项目，另外一部分业务是作为勘查单位承揽矿山企业投资的商业性地勘项目，少部分是为政府矿政管理提供的技术服务。财政项目一部分是基础性、公益性地质项目，一部分是矿产调查评价、预查、普查项目，地勘单位按任务书要求编写设计，按项目设计组织开展勘查工作，主管部门按项目管理办法进行检查和成果验收，地勘单位对项目资金没有自主使用的权利，对项目费用不能结余留用，勘查成果也像计划经济时代一样完全交给政府，勘查单位对勘查成果没有分配和共享关系，也不占有探矿权权益，只是雇佣和被雇佣的关系。开展的商业性地勘项目，地勘单位与矿山企业只是被委托人和委托人的关系，为别人打工的地位没有根本改变。

2.4 勘查形势下行，地勘单位面临生存危机

受全球经济大势影响，矿产品市场自2013年以来持续低迷，矿业经济下行压力增大。我国经济也由过去高速发展步入新常态，对地质工作提出了新的要求，更加注重生态环境和绿色矿山建设，矿产勘查投入明显减少。2015年2月中国地质调查局发展研究中心统计数据显示，2014年全国非油气矿产勘查投入同比2013年下降了13%（表1）；工业和信息产业部发布的2015年上半年中国工业经济运行报告统计[7]，上半年采矿业投资同比下降7.7%。当前形势不容乐观，矿产资源勘查项目减少，预计短期内难以扭转。无处打工，又没有探矿权动作，以找矿为主的地勘单位不仅面临发展的问题，甚至面临生存危机。

表1 2013年及2014年全国非油气矿产勘查投入统计

2.5 地勘单位改革举步维艰

从发展看，国有地勘单位分离成公益性事业单位和商业性地勘企业的趋势不可逆转。从长远分析，国家只可能保留少部分从事公益性地质调查和战略性矿产资源勘查的地勘队伍，绝大多数地勘单位都将成为企业进入地勘市场，进入地勘市场最基本的条件就是必需有成熟的矿业权市场。目前由于探矿权获取困难、出让转让有形市场还没有效地建立、探矿权管理制度还有很多薄弱环节、探矿权收益政策没有落实等诸多问题没有有效地解决，致使地勘单位没有改革动力，事业和企业分体运行难度增大。

3 对策与建议

3.1 培育和完善探矿权流转市场

在制度方面，我国现行的很多法规已经不适合当前形势要求，影响了探矿权市场化配置,探矿权出让、转让制度与物权法物权制度有很多不统一，将行政许可同作为物权的探矿权一并出让存在弊端，妨碍了矿业权流转市场的建立和健康发展[8-10]。因些，应尽快修订《矿产资源法》，健全矿业权制度体系。

在探矿权设置方面，不管工作程度高低、不管风险高低，按行政区划人为设置探矿权，违背了矿产资源的自然属性、地质规律，也不符合国际通用的以申请来设置探矿权并鼓励风险勘查的做法，建议政府管理部门在新立探矿权时尽量降低设置条件，由省级政府相关部门统一编制探矿权设置方案，各地市不再编制地方探矿权设置方案。

最近部省两级管理部门下放了探矿权管理权限，探矿权变更、延续、保留、注销审批委托市级办理，新设探矿权也需要县市两级国土资源管理部门出具探矿权设置核查表和调查意见。因此地方政府国土资源管理部门应加强管理工作，严格执行矿业法规，增加一些懂技术的地矿专业管理人员，避免以行政审批代替行政审核，增加探矿权维护难度。

在出让市场方面，省级国土资源管理部门应贯彻落实国家的有关政策。《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（2006）、《国土资源部关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》（2011）都规定了探矿权实行分类出让：空白区高风险类矿产以申请在先出让；已发现矿产地矿产、“低风险及无风险矿种，以招拍挂方式出让矿业权，应综合资金、技术、业绩、诚信等要素设置竞争条件，防止简单地唯价高者得”“发挥国有地勘单位地质找矿主力军作用，在符合矿业权设置方案的前提下，根据技术能力、勘查力量和找矿业绩，为国有地勘单位合理配置高风险勘查空白区的探矿权”。建议省级国土资源管理部门每年允许国有地勘单位新立3～5个探矿权，鼓励国有地勘单位发挥技术优势进行风险勘查。同时管理部门应建立健全矿业权有形市场体系，搭建二级市场平台，规范转让交易行为，培育探矿权流转市场，增加国有地勘单位获取探矿权的渠道[11]。

3.2 落实探矿权收益政策

按照《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，凡是有国家出资勘查形成的探矿权，国家委托国有地勘单位为探矿权人。2001年4月30日国土资源部发布实施了经国务院批复同意的《全国矿产资源规划》，在该规划第三部分矿产资源调查评价与勘查中明确提出：在地质勘查转制的过渡时期，国家采取积极的措施引导和支持社会投资开展商业性勘查工作，对以往国家出资勘查形成的矿产地，国家委托原承担勘查施工任务的国有地勘单位经营该矿产地的探矿权，探矿权价款经依法评估、确认后，转为国家资本金。2010年12月财政部、国土资源部联合发布的《关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》明确了相关政策，地勘单位持有的2006年10月25日以前取得的有效探矿权经省部审核后，探矿权价款可转增国家资本金。2010年4月《国土资源部关于构建地质找矿新机制的若干意见》指出，国有地勘单位可以按照国家有关法规的规定以知识、技术、管理等要素参与地质找矿风险投资，分享找矿成果收益，承担国家出资勘查项目并形成大中型矿产地的地勘单位，按照项目合同约定分享地质勘查成果的权益。这些规定和政策如果得到有效的贯策和落实，不但增强了国有地勘单位的经济实力，也会极大地调动作为找矿主力军的地勘单位的找矿积极性。

3.3 多渠道获取探矿权

国有地勘单位面对新的形势，一方面要继续积极争取政府财政项目，以地质找矿为中心向服务于资源与环境并重、生态文明建设转变，更重要的是做好探矿权经营工作。由于找矿的风险性和不确定性，没有一定数量的探矿权，找矿突破就会成为一句空话，没有找矿突破，就没有自己的优质产品，就不能实现经济发展的良性循环，因此国有地勘单位必须千方百计获取探矿权。获取探矿权的渠道一是从一级出让市场利用财政项目和招拍挂获取探矿权，二是从二级转让市场通过购买、投资勘查工作合作、技术入股等方式获取探矿权。在财政项目无利可图、招拍挂又没有竞争优势的条件下，重点是从二级市场获取探矿权。目前矿业经济形势下行，从二级市场获取探矿权的成本较低，从这一方面讲，也是地勘单位进入探矿权市场的有利时机。

3.4 提升探矿权运营水平

探矿权合作宜采用地质勘查投入的方式与探矿权人合作，这样能充分发挥地勘单位的专业技术优势。安排地质工作时应采用渐进性勘查模式，有效地规避投资风险。渐进性勘查模式就是资金逐步投入、地质工作程度不断深入，采取实践-认识-再实践-再认识的勘查模式。

早期阶段，国有地勘单位应与探矿权人广泛合作，以投资勘查工作的方式尽可能地争取多个探矿权。在这个阶段，地勘单位因投资能力有限，不可能有很大的资金投入，在目前地质勘查项目较少的情况下，让更多的技术人员投入到前期的勘查工作中去，尽量安排面上调查工作，开展大比例尺地质填图、物化探面积或剖面性测量及少量的地表工程揭露。投入的成本主要是人员工资成本，对于地勘单位是可以承受的。这个阶段，要全面收集和客观分析合作勘查区内以往的地质资料，不要根据过去的资料和一些认识轻易放弃一个探矿权，每个探矿权都要通过野外调查工作获取第一手地质资料，以便为下一步工作提供准确可靠的依据。

中期阶段，对早期阶段取得的成果进行分析研究，分类排序，根据排序结果有针对性地安排勘查工作。这个阶段，仍然存在较大的风险和不确定性因素，国有地勘单位尽可能争取中央地勘基金、专项补助资金以及地方财政补助资金开展勘查工作。勘查工作的重点是探矿工程验证，以槽探、浅钻等探矿工程为主，对异常进行全面检查，用稀疏的工程了解矿化蚀变带的含矿性，初步评价资源潜力。

后期阶段是在尽可能多获取探矿权、逐一分类评价的基础上，从中选择优质探矿权项目进行重点突破。选择优质探矿权时要重视经济评价，选择探矿权地区重点是青海、新疆、内蒙、甘肃、西藏等西部地区，有条件的单位也可选择国外地区[12]。西部地区是国家矿产勘查主要投资地区，也是成矿区带分布最多的地区，但地质工作程度相对东部较低，一般仅开展了区域地质矿产调查评价，局部开展了异常检查和矿产预查等以面上为主的矿产勘查工作，即使普查和详查勘探深度也不超过500m，所以这些地区有巨大的找矿空间。矿种要选择国家对外依存度较高、未来经济发展需要的矿产，要分析全球矿产资源配置对矿业市场的影响，分析供需形势对勘查市场的影响，目前应以锰铬黑色金属、金银贵金属、铜镍铅锌有色金属、三稀等国家鼓励勘查矿种为主，兼顾新型矿产。在西部地区找矿目标要定位于找大矿、找富矿，选择重点成矿区带、投资热点地区，具备成大矿、富矿类型潜力地区要敢于冒风险、敢于投资、敢于打第一钻。选择重点突破项目时既要研究项目区成矿条件、成矿信息及找矿潜力等地质因素，还要分析矿种经济指标、项目运营条件等经济因素，不能用东部的经济评价指标来评价西部矿床的经济价值，要充分考虑地形地貌、气候、交通、基础设施及少数民族人文环境及自然环境的影响因素。

后期阶段需要大量的资金投入，可以采取融资方式筹集资金。此时投资风险相对较低，容易从企业、融资平台筹集资金。勘查工作以钻探为主，按照规范对矿化体进行控制，探求资源量。取得找矿成果后转让探矿权，按投资比例获得收益。

4 结语

探矿权管理和经营中的主要问题是探矿权出让管理和地勘单位运作问题。随着制度的不断完善，探矿权管理将越来越规范，建立市场规则后管理中的问题将逐步得以解决。对于国有地勘单位，不能单纯依靠政府出台有关政策来改变探矿权经营现状，短时期内，政府以招拍挂为主出让探矿权的政策不会改变，地勘单位应多渠道获取探矿权，抓住矿业经济下行获取探矿权成本较低的有利时机，从二级转让市场获取探矿权。

投资勘查工作，采用渐进性勘查模式是地勘单位探矿权合作的最适合方式。这种方式投资资金成本低，能充分发挥国有地勘单位的人才技术优势，调动找矿积极性，有利于找矿突破。

探矿权经营事关地勘单位产业结构升级、产业经济可持续发展的顺利实现,事关国有地勘单位事企分开体制改革。让地勘单位成为探矿权经营的主体，改变打工局面是企业化改革的基本条件。

[1]黄发儒.论探矿权是知识产权[J].中国矿业,2000,9(5):31-33.

[2]张赛花.国有地勘单位探矿权经营的三大困境分析[J].中国国土资源经济,2012,25(4):43-46.

[3]于龙庆.探矿权采矿权招拍挂后地勘单位的困难与对策[J].能源技术与管理,2004(3):91-118.

[4]姜上秀.国有地勘单位矿业权经营管理问题及对策[EB/ OL].(2013-07-09)[2015-12-06].http://www.mlr.gov. cn/xwdt/jrxw/201307/t20130709_1238316.htm.

[5]邹长安.提升国有地勘单位探矿权运营水平的几点看法[N].中国矿业报,2014-01-28(B03).

[6]李俊平.矿业权与地勘单位生存发展关系的探讨[J].企业导报,2015,196(16):194-195.

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On the Operation of Mineral Exploration Rights of State-Owned Geological Exploration Units

LIU Shumin, WANG Shuai, ZHANG Jianwei
(Geo-Engineering Investigation Institute of Qingdao, Qingdao Shandong 266100, China)

The operation of mineral exploration rights of state-owned geological exploration units includes schemes for acquisition, maintenance, business practices,and benefts with regard to mineral exploration rights. The problems that we face in the operation of mineral exploration rights are as follows. First, as the number decreases of mineral exploration rights, the geological exploration units are facing an arduous task in getting the rights. Second, capital accumulation is less,and the ability of undertaking risk exploration is weak. Third,there is no fundamental change for geological prospecting units who have to do work for others. Fourth,with thedownward trend, geological exploration units are not only facing existential crisis, but also very diffcult for them to go ahead. On account of this, the author argues that in order to improve this situation, we must establish a sound system of mining rights, and allow us to foster and improve the market for mineral exploration rights circulation.At the same time, we should implement the policies of mineral exploration right beneft,and obtain the rights of exploration through various channels. In a short time, because the cost of obtaining the right of exploration in thesecondary transfer market is low, we must take this opportunity to get more exploration rights. In order to enhance the level of exploration right operation, we mustadopt the progressive exploration mode.

the right of mineral exploration; operation and management; the state-owned geological exploration units

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）02-0052-05

2015-12-08；

2016-01-14

刘述敏（1966-），男，山东省菏泽市人，青岛地质工程勘察院高级工程师，工程硕士，主要从事固体矿产勘查与评价方面研究工作。