实现对所有女性的生育保护

■编译／赵秀斋



实现对所有女性的生育保护

■编译／赵秀斋

国际劳工组织一直关注女性就业期间的生育保护问题。伴随着一系列基本人权立法的颁布，《生育保护公约》（2000年第183号，以下简称“183号公约”）和有关社会保护国家标准的建议书（2012年第202号，以下简称“202号建议”）相继实施，标志着国际劳工组织开始积极倡导对所有女性实施全面的生育保护。在国际劳工标准的影响下，各国不断完善本国的产假和生育津贴政策。

追求对生育权利的全面保护

这里的生育保护是指，预防女性在孕期和产后受到来自健康和安全方面的威胁，赋予女性获得带薪产假和哺乳假的权利，给予母婴健康照护和避免受到就业歧视等。世界上很多重要的人权立法都将生育保护视为一项基本的劳工权利。第一届国际劳工大会就通过了首个《生育保护公约》（第3号）。

自1919年起，伴随《男女工人同工同酬公约》（1951年第100号）、《消除就业和职业歧视公约》（1958年第111号）的实施，一系列有关生育保护的国际劳工标准开始持续强调男女之间机会均等和待遇公平，而且将上述原则拓展到在职女性生育保护领域，鼓励各国在立法和实践层面保护女性的生育权利。不仅如此，国际劳工立法对女性的保障范围也不断扩大，将不同职业女性囊括进来。例如，1919年的《生育保护公约》（第3号）仅提出对工商业部门的女性劳动者进行保护，而1952年修订时则将非工业部门和农业部门劳动者也覆盖进来，其中包括家政从业人员。

此外，1952年国际劳工组织还通过了具有标志性意义的《社会保障（最低标准）公约》（第102号），将生育保险作为九大社会保障项目之一，但该公约在对生育保险最低参保率作出规定的同时，并未对最低保险待遇,如生育津贴的标准给出详细规定。

1975年，国际劳工大会通过了《女职工机会均等和待遇公平宣言》，声称，生育是一项社会功能，“所有女职工都应享受全面生育保护，且费用应由社会保障基金或其他公共资金提供，也可通过集体筹资获得”。1985年，国际劳工大会就男女就业机会均等和待遇公平问题达成决议，规定各国应根据本国的经济发展状况逐步将所有行业的女性劳动者纳入生育保护范围中。

上述原则和标准对于女性生育保护和社会保障制度发展等方面的促进作用被各国广泛认可。截至20世纪90年代初，大部分国家已经在本国立法中承认生育保护权利，并扩大了生育保护制度的保障对象。然而，当时既有的国际劳工标准所能影响的对象仅限于正规劳动者，而尚未对自雇者、非正规劳动者和农业工人等非正规就业人群进行保护，但这些人群在低收入国家恰恰是劳动力大军中的主力。因此，从90年代后期开始，国际劳工标准开始致力于扩大社会保障制度的覆盖面，其中就包括生育保护，目的是为了将社会保障制度的覆盖人群扩大至全体劳动者。2000年国际劳工组织修订《生育保护公约》（第183号），第一条规定“本公约所指女性适用于全体女性，不论年龄、国籍、民族信仰如何，也不论婚否”。

各国立法践行公约

截至2014年10月，国际劳工组织成员国中有67个国家批准了《生育保护公约》（第183号），而且几乎所有国家都制定了生育保护法，这些立法都在一定程度上采用了国际劳工组织的标准。国际劳工组织还对185个国家和地区现行的生育保护条款全面比较分析，并进一步评价了各国立法及实践对国际劳工组织183号公约的遵守程度。

国际劳工组织的报告显示，在过去20年中各国带薪产假的时限越来越长，待遇越来越好。不仅如此，越来越多的国家都在想办法帮助为人父母者履行照护职责，例如为他们提供照顾子女的设施。即使是在经济危机期间，很多国家，尤其是中等收入国家都上调了其生育保护待遇。

总体上，34%的国家（57个国家）在以下三方面完全遵照实施了183号公约所规定的内容：一是提供了14周以上的带薪产假（工资不低于休假前工资的2/3）；二是筹资来源为社会保险基金或者公共资金或者其他法律法规规定的资金；三是资金并非完全由雇主支付。从各地区的遵从率看，东欧中亚以及发达地区的遵从率最高，亚洲和中东地区的遵从率很低，非洲、拉美和加勒比地区的遵从率也比较低，都没有超过20%。

从产假时长、待遇水平以及筹资来源三方面分别考察各国情况，各国的遵从情况差异较大。53%的国家和地区（98个）按照183号公约的规定为女性劳动者提供了不少于14周的产假，其中又有42个国家的产假时长超过18周，达到了国际劳工组织2000年通过的《生育保护建议》（191号）的要求；有60个国家规定女性产假为12—13周，虽然短于183号公约的规定，但是也满足了1919年第3号公约等规定的产假不得低于12周的要求；只有27个国家（占比15%）的产假短于12周，与20年前相比，占比降低了7%。

具体到产假期间的生育津贴，45%的国家（74个）向女性劳动者提供了不低于产前收入2/3的待遇额，且待遇发放时限不短于14周。在这74个国家中，有61个国家的待遇水平超出这一标准，达到产前工资的100%。1994—2003年间，至少有20个国家大幅提高了本国的生育津贴水平，如法国、伯利兹、以色列、约旦等国；与此同时，产假期间不提供生育津贴的国家数量从7个降低为2个（美国和巴布亚新几内亚 ）。但是，仍有超过一半的国家（93个）的生育津贴水平不足产前工资的2/3，且津贴发放时限不足14周。

从筹资来源看，183号公约强调不应由雇主承担生育津贴的全部成本，而是应当由强制性社会保险、公共资金等筹资。这一原则对于降低女性就业歧视非常重要，因为当由雇主承担全部生育津贴成本时，雇主对女职工的歧视现象会非常严重。58%的国家和地区（107个）通过国家社会保障项目提供生育津贴，25%的国家和地区（47个）由雇主支付全部津贴，16%的国家和地区（29个）由雇主和社会保障制度共同承担生育津贴成本。从全球看，1994—2013年间，由社会保障制度承担全部生育津贴成本的国家占比由之前的47%增加至53%，国家数量从68个增加至76个；完全由雇主承担生育津贴成本的国家占比从33%降至26%（由48个国家降至37个），这一变化涉及全球15%的女性劳动者。不仅如此，由雇主和社会保障制度共同承担生育津贴成本的国家数量也出现上涨，占比从15%上升到25%。

扩大覆盖面仍是目标

报告显示，各国生育保护制度的法定覆盖率和实际覆盖率仍差距很大。法定覆盖率指的是制度的适用人群。实际覆盖率指的是制度的实际覆盖人数及其占总人口的比重。实际覆盖率可以通过两个维度考察，一个是“实际受益率”，即实际享受产假或生育津贴的人口占比；再一个是“潜在覆盖率”，也即有可能享受产假或生育津贴的人口占比。

分析显示，多数国家都为在公共部门和私人部门工作的女性劳动者提供了生育保护。然而，世界上仍然有大量的女性劳动者（约8.3亿）尚未得到充分的生育保护，且其中80%的女性劳动者生活在亚非地区。从全球看，40.6%的被雇佣女性劳动者有权利享受产假，但是事实上只有34.4%的女性从中受益并享受生育津贴。再看其他类型的女性劳动者，如自雇者、家政从业人员以及农业劳动者，有权自愿参加社会保障制度（包括生育保护）的情况，这些人中约有57%的女性按照法律规定能够享受生育津贴。

各地区产假制度的情况差异很大。非洲地区产假制度的法定覆盖率最低，仅占女性劳动者的18%，东欧和中亚国家最高，为77%。亚洲26个国家中16个国家的覆盖率只有10%—32%。产假制度的法定覆盖率很大程度上能够反映出一国劳动力的整体特征。通常情况下，自雇女性劳动者占比高的国家其生育制度的法定覆盖率往往很低。

各地区的生育津贴法定覆盖率差异也很大。非洲的法定覆盖人数占女性劳动者的27%，东欧和中亚地区的法定覆盖率为91%，因为东欧和中亚地区的社会保障制度对自雇者的覆盖率很高。在能够获得数据的172个国家中，超过1/3的国家（67个）其女性劳动者的生育津贴法定覆盖率在90%以上。与之对比鲜明的是，有21个国家生育津贴的法定覆盖率甚至都不到10%，这些国家主要位于撒哈拉以南非洲地区。

虽然各国在立法方面对女性生育保护制度进行了规定，但是在实际执行中会遇到各方面的阻力，从而影响制度的实施效果。数据显示，世界上仅有超过1/4，大约3.3亿名女性劳动者能够真正享受生育津贴。而这之中，发达国家的女性劳动者占38%。而在亚洲和非洲，只有不到15%的女性劳动者能够享受产假和生育津贴。

此外，从全球看，在正规部门就业的女性劳动者能够享受生育保护的比重更大，而非正规部门的女性劳动者得到生育保护的概率很低。因此，各国应当不断努力扩大生育保护制度的覆盖面，尤其是扩大对非正规劳动者群体的覆盖范围。这一努力有助于实现男女机会平等，也有利于各国诸多经济社会发展目标的达成。（文献来自《国际社会保障评论》Laura Addati, “Extending Maternity Protection to All Women: Trends, Challenges and Opportunities”）

作者单位：北京劳动保障职业学院