全球社保扩面风向标

■文/朱玉坤



全球社保扩面风向标

■文/朱玉坤

社会保障、社会保护及扩面的定义

自美国1935年在其《社会保障法》中首次使用社会保障（social security）以来，其定义和概念在国际上被普遍接受和使用，并不断发展和延伸。主要国际组织和各国政府对社会保障的定义虽有所出入，但大同小异。例如，国际劳工组织的定义是：“社会保障系指一个社会为保证对医疗保健的准入并在尤其是年老、失业、疾病、伤残、工伤、生育或失去收入赚取者等情况下为个人和家庭所提供的保护。”国际社会保障协会则将社会保障定义为“通过立法设立的旨在为面临各种生活风险者提供一定程度收入保障的任何社会保护计划”。社会保障扩面包括覆盖人数的增加，给付种类的扩展和给付水平的提高。

斗转星移，社会保障的概念早已超出“社会保障=社会保险+社会救助+社会津贴”的传统理念。进入20世纪90年代以来，国际劳工组织和世界银行等国际机构已越来越多地使用“社会保护（social protection）”这一名词。国际劳工组织最新的全球社会保障报告冠名为《2014/2015年世界社会保护报告》便是一个极好的佐证。根据联合国社会发展研究所的定义，社会保护涉及预防、应对和克服对人民福祉产生不利影响的各种情形。社会保护包括通过促进有效的劳动力市场，降低人们对各种风险的暴露程度和提高其应对诸如失业、排斥、疾病、残疾和年老等经济和社会风险的能力，从而减少贫困和降低脆弱性的各种计划和政策。国际劳工组织对社会保护的定义是：社会保护系指通过不断的政府行动和社会对话而实现的一系列政策措施，其目的是确保所有的男人和女人都能享有尽可能安全的工作环境，获得充分的社会服务和医疗服务，并使其在因疾病、失业、生育、伤残、丧失家庭主要劳动力或年老而造成收入丧失或减少时能够得到足以维持生计的保障待遇。

正如中国社科院唐钧先生撰文所言，“社会保护是在社会保障的内涵和外延不断扩张、实现手段不断丰富的背景下提出的，社会保障是社会保护的核心内容，但是社会保护更具包容性、开放性和可操作性。社会保护容纳了社会服务、职业培训、就业服务等更多具体项目和实现手段，在指导国家层面的社会保障标准制定以及扩大社会保障覆盖面方面具有重要的意义。”

全球扩面现状

社会保障已有100多年的发展历史，自20世纪40年代以来《联合国人权宣言》和国际劳工组织多项公约都明确提出人人有权享受社会保障，但对于世界大多数人而言，享受适度和充足的社会保障依然是一个梦想。最新的国际劳工组织数据表明，全球人口中只有27%可以享受综合全面的社会保障，其余则只能部分享受甚至无法准入。与社保覆盖不足或缺失相伴的是较高和持续的贫困、不平等加剧、对人力资本投资以及经济的缓慢增长。

领取养老给付的老人比例在非洲仅有21.5%（撒哈拉以南非洲为16%，北非为36.7%）；亚太地区为47%（若不含中国则为32.4%）；拉美与加勒比为56.1%；欧洲（92.4%）与北美（93%）均超过90% ；全球为51.5%（若不含中国则为45.6%）。

工作年龄人口的养老金有效覆盖率在撒哈拉以南非洲为5.9%、北非为23.9%，亚太约30%，西欧为66.7%，北美为77.5%，全球平均为30.9%（若不含中国则仅有25.4%）。

缴费及非缴费型失业保障计划的有效覆盖率在非洲不到3%，拉美为5%，亚太为7%，西欧为64%，全球平均为12%。

法定工伤保险计划的立法覆盖在非洲不到总劳动力的20%，亚太近30%，拉美超过50%，西欧和北美在70%—80%之间。

医疗保障覆盖在非洲为24.7%，亚太为58%（若不含中国则为37%），拉美与加勒比为81.7%，北美为85.6%，西欧高达99.7%，全球平均为61.1%（若不含中国则为52%）。

对工作人口的非医疗社会保障开支与国内生产总值的占比在非洲为0.5%，亚太为1.5%，拉美与加勒比为5.1%，西欧为5.9%，全球平均为2.3%。

政府儿童与家庭津贴开支与国内生产总值的占比在亚太地区为0.2%，与非洲持平，西欧为2.2%，全球平均为0.4%。

就亚太地区而言，社会保险支出占社会保障支出的50%，社会救助支出占36%，积极劳动力市场政策支出占5%。

扩面所面临的各种挑战

综观全球，从长期来看，社会保障的可持续性和扩面所需的财政支持对许多国家而言将依然是重大挑战。对于发展中国家而言，不少政府和社保主管机构必须面对经济相对欠发达的状况、不稳定的政治环境、较高的贫困水平、相对较短的社会保障发展历史和大量的农村人口。在其中一些国家，农村和非正规经济部门的就业占比依然过高（例如印度近90%），社会保障计划发展的税费基础脆弱，财政余地有限。外来融资（含国际组织与民间组织的捐赠及双边援助等）在不少低收入国家的社会保障开支中占比居高不下，尤其是在非洲，例如利比亚为94%，塞拉里昂为85%，布基纳法索为62%。此外，不少发展中国家的社保制度还不得不时常面对冲突和传染性疾病（如埃博拉）带来的冲击、不当照搬原本以发达国家背景设计的社保制度所带来的负面影响，以及治理方面的赤字（较高的管理成本）和公众信任的缺失。

对于社会保障经办管理机构而言，若要扩面覆盖尚被排斥在外和难以覆盖的群体，就必须充分考虑这些群体的特征和情况，促进社会各界就扩面战略和路径达成共识，尽可能多地获得立法支持以及政府部门的政策支持和财政支持，充分利用现有和潜在协作机构（包括其他社保机构、税务部门、民政部门、劳动监察机构、商业银行、营业注册发证机构以及工会和雇主团体等）的各种优势，在酌情考量这些群体的缴费能力和具体困难的基础上相应地调整缴费和给付标准以及经办流程和手续。上述特征和情况可能包括但不限于：⑴现有立法的排斥；⑵目标群体可能经常变更工作和场地；⑶较低且浮动的收入；⑷缺乏正规的雇主雇员关系；⑸较低的识读水平；⑹相对于正规部门职员而言的较低组织水平；⑺行政准入方面的种种障碍。

扩面的指导原则、战略与路径

国际劳工组织在其2010年出版的《扩大社会保障以惠及全民》（Extending Social Security to all）提出了社保扩面的4大原则，即普惠性（universalism，即全民有效共享）、渐进性（progressiveness，在优先设立最低保障的基础上随着经济发展逐步实施和完善强制性社会保险计划、税收筹资计划和自愿型保险计划等）、多元性（pluralism，即可通过社会保险、税收筹资的全民计划或者通过社会保险与社会救助等计划相结合等多种方式而实现人人有社保）和结果导向性（outcome focus，即不管方式与方法如何，关键看结果）。

为保障所有社会成员一生都能获得最低水平的社会保障，国际劳工组织2012年《关于国家社会保护底线的建议书》（第202号）强化了现有国际社会保障标准，就保证全民覆盖（惠及包括穷人和脆弱者在内的所有尚未入保者）提出了指导意见。国家社会保护底线提供的基本保障应努力实现下列要求：⑴所有居民享有必要的财政保护，并能够享受各国规定的基本医疗服务，包括生育保健服务；⑵通过旨在帮助他们获得营养、教育和护理的现金或实物家庭儿童津贴，所有儿童享有收入保障；⑶通过社会救助、生育津贴、其他现金或实物形式的社会转移计划，或通过公共就业项目，劳动年龄段里无法在劳动力市场上获得足够收入的所有居民享有最低收入保障；⑷通过现金或实物形式的老年津贴或残疾人津贴，所有老年居民和无法从事营利活动的残疾人至少按国家规定的最低标准享有收入保障。

此外，国际劳工组织2015年《关于从非正规经济向正规经济过渡的建议书》（第204号）承认了非正规经济部门工人的社会保护缺失，就改善对其保护和促进向正规部门的过渡提出了指导意见。建议书还包括对扩面惠及非正规经济工人的指导意见及其在促进向正规经济过渡中的作用。而国际社会保障协会在对社保扩面开展了系列研究后，于2010年推出扩面战略，随后出版了《金砖五国扩面比较研究报告》以及关于扩面惠及自雇人员和移民工人的手册，目前正着手制定关于扩面惠及难以覆盖群体的行政指南。“面向所有人员的社会保护制度和措施”也是联合国2030年可持续发展目标的一个重要组成部分，包括中国在内的许多国家正积极考虑批准国际劳工组织1952年颁布的《社会保障最低标准的公约》（第102号）。

大多数国家都为促进本国的社会保障发展而制定了国家战略，从长远和全局的角度分析本国扩面和制度建设所面临的形势、挑战与任务，并确定其中期和远期的战略目标、步骤及措施。全民社保可以通过强制性计划（缴费型计划、缴费补贴型计划）、非缴费型计划（主要指完全由税收筹资的计划）、实物给付型计划以及自愿型计划的其中一种或多种形式的结合而得以实现。具体的国情往往要求采用因地制宜和量体裁衣的解决方案。虽然覆盖全民的非缴费型最低保障计划可以在相对较短的时间内实施，对减贫具有积极影响并带来了许多国家基本社保覆盖的快速扩面（尤其是对女性人口和弱势群体而言），但这些计划的实施和扩面往往需要大量的财政投入。随着人民生活水平的提高，日益增多的家庭收入和财政空间为社保覆盖面的进一步扩展提供了基础，越来越有必要整合缴费型和非缴费型计划的目标。就缴费型计划而言，许多国家依然选择先针对易于识别且有能力定期缴费的全体工人和雇主实施缴费型社会保障计划，随后再根据劳动力市场的发展以及社会与经济的进步而逐步改善覆盖的综合性（增添新的计划并提高给付水平）。人们通常称其为“五步渐进法”，即从没有任何社会保障计划到实施第一个计划，覆盖人数由少到多，由单一计划到覆盖越来越多风险的多种计划，给付从保基本到越来越充足适度，计划从碎片化到在兼顾充足性、公平性、流动性和长期可持续性的基础上相互协调与整合。

扩面成就与创新举措

在联合国以及国际劳工组织和世界卫生组织等机构的积极推动下，近年世界各地的社保扩面如火如荼。在非洲，所有非盟成员国都就社会保护作出了政治承诺，东非和南非几乎每个国家都制定了社会保护政策，越来越多的西非、北非和中非国家也正开展同样的行动。世界银行的一份报告注意到，在撒哈拉以南非洲业已实施1200多个现金转移支付计划。不少国家均已公布具有时限的全民医疗覆盖计划，例如塞内加尔公布的2013—2017年行动计划旨在通过基于社区的医疗保险计划扩大医疗覆盖，以惠及所有的农村人口及非正规经济部门就业人员。

在亚洲与太平洋地区，扩面进展因得益于新世纪以来的强劲经济增长以及日益增强的政治支持而举世瞩目。中国、韩国、阿曼、斯里兰卡和泰国业已实现其雄心勃勃的扩面目标，柬埔寨、印度尼西亚和越南等国家正加快步伐，计划于未来10年实现目标。科威特（2013年）、老挝（2014年）、缅甸（2014年）、沙特阿拉伯（2014年）和越南（2015年）等国近年相继实施了失业保险计划。中国在已经实现全民医保和最低收入保障的基础上，对所有农村居民及无收入的城市居民创新地采用了社会养老金与个人账户养老金相结合的模式，使农村人口的养老保险覆盖率从2009年的10%增至2015年的逾90%。亚太地区近半数国家已经实施各种各样的社会养老金计划。在越南，有资格领取社会养老金的年龄已从早期的85岁降至60岁。一些国家（诸如印度、新加坡和菲律宾等）在扩面惠及移民工人和家庭工人方面也有所突破。

在美洲，许多国家一直持续扩大社保覆盖范围，尤其是在工薪阶层中。在拉美和加勒比地区，2002—2011年间社保覆盖已从46.1%上升至55.4%，同期的美洲人口参加医疗保险的比例已从54.4%增至66.4%。在巴西，缴纳社会保障费的工薪人员在2003—2013年间几乎翻番，从2270万人增至4170万人。哥斯达黎加、厄瓜多尔、萨尔瓦多、墨西哥和巴拿马等17个国家设有非缴费型社会养老金。近年，美洲一些国家也在全民医保方面取得了积极的进展。例如，美国颁布实施的《病人保护和可负担保健法》在2015年使1640万游离在外者被纳入医保。

在已经实现社会保障全面给付的欧洲，其主要的挑战和发展在于纵向扩面，即改善给付的充足性，以及在整个人生期间提供不同的津贴给付；人们越来越多地关注社会保障给付与服务对社会和经济的影响；各国日益重视预防性举措，以便降低风险，减少日益加剧的不平等现象并卓有成效地保证社会保障机构能够实现其长期目标。在2008年金融危机的影响下，许多国家曾一度收紧对给付领取资格的要求，惩罚了不充分者（包括妇女和不稳定就业人员），导致青年劳动者贫困率上升。近年许多社保改革都在试图扭转这一趋势，填补覆盖差距并改善给付的充足性和收入保障，使失业给付更好地反映劳动力市场的现实，实行最低收入保障计划并加强最低养老收入方面的规定。例如荷兰计划试点一个全民无条件最低基本收入保障计划（不管工作历史如何，发放给每一位市民）。荷兰的乌特莱希特市也基于类似理念于2016年1月推出了更为有限的试点。

一个不争的事实是，全球各地社保经办管理机构通过其不断创新的管理与服务，为社保扩面做出了不可磨灭的贡献。例如，芬兰社会保险署将本机构的语言技能与普及的带有摄像头的家用电脑相结合，按不同时段推出了免费且易于操作的多语种远程网络视频服务，使受保人足不出户便可享受社保机构的优质服务。委内瑞拉社会保障署通过技术升级而强化了网上服务，为投保人随时获取关于养老金记录以及有关缴费的信息提供了极大的方便。卢旺达社会保障局通过下放权力和加强与主要外部机构的伙伴关系，有力促进了针对非正规经济劳动者的快速社保扩面。将网上服务与基层服务网点充分结合的中国城乡社保服务圈极大地促进了中国的社保扩面和服务质量，令国际社会保障界耳目一新。此类良好实践不胜枚举。

作者单位：国际社会保障协会