“十三五”海洋经济发展若干问题研究

徐丛春，赵　鹏，周怡圃，朱　凌，李宜良

（国家海洋信息中心，天津　300171）

【宏观经济】

“十三五”海洋经济发展若干问题研究

徐丛春，赵鹏，周怡圃，朱凌，李宜良

（国家海洋信息中心，天津300171）

在回顾 “十二五”以来海洋经济发展成就的基础上，将 “十三五”时期海洋经济亟待破解的突出问题聚焦在海洋资源、海洋产业、海洋生态环境这三个领域，分析了这些问题的表现与症结，并结合新常态下的新要求，围绕着合理开发海洋资源、大力发展海洋产业、强化海洋生态环境保护方面提出了针对性的解决措施和建议，为破解海洋经济发展困境、推进海洋经济率先转型升级提供了基本思路。

“十三五”；海洋经济；新常态；转型升级；海洋资源；海洋产业；海洋生态环境

海洋是潜力巨大的资源宝库，是引领经济发展的新动力，也是拓展未来蓝色经济发展空间的重要载体。经过多年的发展，我国经济发展已形成高度依赖海洋的外向型经济形态，海洋在国家经济发展格局和对外开放中的作用日益重要，海洋经济已成为国民经济的重要组成部分和新的增长点，在有效缓解陆域资源短缺、拓展新的发展空间、加快经济发展动力转换、保障国家经济安全中发挥了重要作用。在刚刚步入“十三五”之际，回顾“十二五”以来海洋经济发展成就，分析总结“十三五”时期海洋经济亟待解决的突出问题，提出针对性的解决措施和建议尤为必要。

1　“十二五”时期海洋经济发展取得的成就

“十二五”以来，在世界经济持续低迷和国内经济增速放缓的大环境下，我国海洋经济继续保持总体平稳的增长势头，全国海洋生产总值年均增速8.1%，据初步核算，2015年全国海洋生产总值64 669亿元，比上年增长7.0%，海洋生产总值占国内生产总值的9.6%。海洋经济依然是拉动国民经济发展的有力引擎。

1.1海洋产业结构调整发生积极变化

海洋传统产业转型升级加速，海洋油气勘探开发进一步向深远海拓展，实现了从水深300米到3 000米的跨越，海洋渔业的养殖与捕捞比重发生新变化，捕养比由2010年的44.8︰55.2提高到2014年的41.4︰58.6，海洋船舶工业自主研发能力不断提升，高端船舶和特种船舶的新接订单有所增加。

海洋战略性新兴产业已成为海洋经济发展的新热点，“十二五”前四年海洋战略性新兴产业年均增速达到15%以上，远高于海洋产业年均增速11.7%的水平。2014年我国海工装备新承接订单147.6亿美元，占世界市场份额第一；海水利用产业化进程进一步加快，“十二五”前四年，全国海水淡化日处理能力提高了33.1万吨；2011—2014年海洋生物医药业增加值年均增速达到19.6%；海上风电快速发展，“十二五”前四年新增海上风电装机容量504.9兆瓦，2011—2014年海洋电力业增加值年均增速达到25.3%［1］。

海洋服务业增长势头显著，邮轮游艇等旅游业态快速发展，涉海金融服务业快速起步，创新模式层出不穷，信贷产品不断创新。

1.2海洋经济布局不断优化

“十二五”以来，根据不同地区和海域的自然资源禀赋、生态环境容量、产业基础和发展潜力，通过充分发挥环渤海、长三角和珠三角三个经济区的引领作用，我国积极推进形成了北部、东部、南部三个海洋经济区，海洋经济年均增速（现价）分别为12.2%、9.1%和11.1%，2014年三区海洋生产总值分别为22 152亿元、17 739亿元和20 045亿元，占全国海洋生产总值的比重分别达到37.0%、29.6%和33.4%。国务院批准在山东、浙江、广东、福建和天津开展海洋经济发展试点，2014年5个试点地区的海洋生产总值占全国海洋生产总值比重为67.1%，比2010年增长了1.2个百分点［1］，这表明海洋经济的发展要素进一步向海洋经济发达地区集聚，更好地发挥了对沿海地方乃至全国的引领和辐射作用。

1.3海洋产业科技创新取得丰硕成果，应用转化平台发展迅速

实施“科技兴海”战略得到深入实施，先后设立了8个国家海洋高技术产业基地试点、6个全国海洋经济创新发展区域示范、7个国家科技兴海产业示范基地和3个工程技术中心［1］。在政府的组织和协调下，涉海企业和单位相继组建了海洋监测、深海装备、海水淡化等产业技术创新联盟，一批海洋高技术企业和龙头企业快速成长，初步形成了国家和地方相结合、政产学研金相结合的科技兴海组织体系。

1.4涉海基础设施体系加快完善，公共服务能力进一步增强

一批重大涉海基础设施项目相继建成，航运服务能力大幅增强，江海铁多式联运加快发展，服务能力与效率不断提升。海洋信息体系建设不断完善，海洋立体监测和预报服务能力大幅提高，海洋防灾减灾应急体系与应急机制逐步建立，为保障和服务沿海经济社会发展做出了卓越贡献。

1.5海洋经济的宏观指导与调节逐步增强

国务院批准设立了“促进全国海洋经济发展部际联席会议制度”，有关部门制定出台了一系列促进海洋经济发展的相关政策和规划，沿海省（市、区）先后建立了促进海洋经济发展的协调机制，并制定了海洋经济发展规划及相关政策措施，初步搭建起从中央到地方的海洋管理体系。

1.6海洋产业对外合作不断拓展

随着“21世纪海上丝绸之路”战略的实施，我国与周边国家以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容，在基础设施建设、经贸合作、金融合作、人文交流、公共服务等领域展开务实合作。近十年，中国与海上丝绸之路沿线国家的贸易额年均增长18.2%，占中国对外贸易总额的比重从14.6%提高到20%，中国企业对海上丝绸之路沿线国家的直接投资额从2.4亿美元扩大到92.7亿美元，年均增长44%［2］。东盟已成为中国游客出境游的首选目的地。

2　“十三五”时期海洋经济发展亟待破解的问题

回顾“十二五”以来我国海洋经济发展成就的同时，也要看到海洋经济发展中依旧面临的突出问题，总的来看海洋资源、海洋产业、海洋生态环境这三个领域将是“十三五”时期海洋经济发展问题最突出、最集中的领域，也将是未来破解海洋经济发展难题、推进海洋经济率先转型升级的重点之所在。

2.1海洋资源开发问题

当前，我国海洋资源开发缺乏统筹且粗放，近海开发过度而深远海开发不足，海洋科技自主创新能力不足以及海洋资源被掠夺等等诸多问题。具体表现在：一是我国海洋油气资源开发面临着近海开发过度而深远海开发不足并存的窘境，近年来近海海洋环境风险不断提升，造成的油污染和溢油事故对海洋生态环境造成了恶劣的影响，而深远海开发技术尚未进入世界先进水平行列，技术含量、作业能力都远远不能满足海洋油气开发需要，且国产化程度较低，极大制约了我国海洋油气资源的勘探开发水平；二是海洋渔业资源由于工业污染和生活排污、围填海造地、海上工程建设以及过度捕捞等原因，渔业水域生态环境安全和生物多样性受到严重损害，海洋渔业资源处于严重衰退状态；三是海洋可再生能源资源开发不如预期，海上风电进展缓慢，既与海上风电技术难度大有关，设备制造、建设施工和运行管理都比陆上风电要难的多，也与海上风电前期工作落实难和政策环境有关，包括海洋利用、海事管理、电价政策等；四是由于对土地财政的依赖和受围填海造地巨额利益的驱动，盲目和过度的开展围填海活动，大规模围填海造地给沿海地区经济社会发展带来了巨大的金融隐患。因此，未来一段时期，随着新一轮东部沿海地区开发开放战略的实施，以及工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入开展，海洋资源的需求将更为巨大，我国应转变海洋资源开发粗放的方式，节约集约利用海洋生物资源和空间资源，统筹协调海洋资源开发时序，科学确定海洋资源开发布局。

2.2海洋产业发展问题

随着我国经济发展进入全面调整的关键时期，作为国民经济的先导产业，海洋产业是目前国家“稳增长、调结构、转方式”的重要领域。海洋产业持续较快发展能够带动国民经济20多个门类的发展，有效满足国家战略需求，形成产业技术储备，同时也将推动海洋经济向陆域经济的技术转化、产业转移和扩张，从而促进我国经济结构深度调整。然而，我国海洋产业发展中由于重复建设、过度投资造成的产能过剩以及体制机制不健全造成的产能闲置已成为制约我国海洋产业转型升级的重大阻力和障碍。具体表现在：一是我国海洋渔业捕捞船舶数量、吨位严重过剩以及过度的海水养殖，远超过渔业资源的承载能力和海域承载力，近海部分重要渔业水域遭受不同程度污染，渔业资源生态安全问题日益突出；二是海水利用业的发展依然存在着体制机制障碍和政策缺失，海水淡化在城市供水体系中的应用长期缺乏政府规划与协调，导致了海水淡化能力的长期闲置，在城市供水中难以广泛推广使用；三是港口过度投资造成资源浪费和岸线闲置，这不仅造成一定程度的码头及配套设施投资的浪费，加剧区域港口抢资源、抢市场、抢腹地的恶性竞争，同时也使珍贵的岸线等海洋空间资源得不到合理利用，加剧行业用海矛盾，带来诸多生态环境问题；四是船舶工业转型升级形势依然十分严峻，主要表现在我国船舶企业规模偏小，规模经济效益不明显，配套工业发展滞后，我国本土化船用设备装船率平均仅为40%左右，特别是产能过剩导致的大量资金的冗积，大大阻碍了我国船舶工业的技术创新和转型升级；五是海洋工程装备制造业与世界先进水平以及我国海上能源开发的实际需求相比差距较大，国内海工市场低端同质竞争加剧，伴随着现有造船产能向海洋工程装备制造领域转移，海洋工程装备产业也出现了低端产品的产能过剩的势头。因此，我们应科学判断和准确把握国际国内经济发展的规律和趋势，统筹沿海地方海洋产业规划和布局防止重复建设，扶持海洋战略性新兴产业的发展，警惕部分海洋产业因投资过度造成的产能过剩及经济转型升级压力，促进海洋经济社会和谐发展。

2.3海洋生态环境问题

近年来，我国沿海区域经济和海洋经济快速发展，近海海洋生态系统受到严重威胁，海洋生态环境保护问题已引起我国政府和公众的高度关注。我国海洋生态系统具有明显的地区性和封闭性特征，生态系统和生物多样性脆弱性明显。过去30年，我国沿海区域经济和海洋经济基本上沿袭了以规模扩张为主的外延式增长模式，使得近海海洋生态系统受到严重威胁。与20世纪80年代初相比，我国海洋生态与环境问题在类型、规模、结构、性质等方面都发生了深刻的变化。环境、生态、灾害和资源四大生态环境问题共存，并且相互叠加、相互影响，呈现出异于发达国家传统的海洋生态环境问题特征，表现出明显的系统性、区域性和复合性。主要表现在：一是近海海洋环境污染严重，陆源污染物排海尚未得到有效控制，陆源污染物排海对海洋环境影响显著；二是海洋灾害损失加剧，受海平面上升和超采地下水、大规模设施建设造成地面沉降加速等多种因素的影响，人口和经济集聚区直面灾害冲击，海洋自然灾害给滨海地区人民生命财产带来的危害将持续增加；三是我国海洋生态系统健康状况恶化的趋势不断加大，重要海洋生态系统和栖息地不断丧失，海洋生物群落结构发生重大改变，海洋生物多样性持续降低，珍稀濒危动植物的种群日趋缩小，海洋生态服务功能下降，已经严重制约了海洋资源的可持续利用和海洋经济的可持续发展。

3　“十三五”时期促进海洋经济发展的政策建议

在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，中央明确提出：“拓展蓝色经济空间。坚持陆海统筹，壮大海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，维护我国海洋权益，建设海洋强国。”这在新常态下，对于发展海洋经济，提出了新的、更高的要求。特别是“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的提出，为我国海洋经济破解发展难题，厚植发展优势提出了新的思路。为此，为贯彻落实“十三五”规划建议的总体要求，针对“十三五”时期海洋经济发展亟待解决的突出问题，提出促进海洋经济发展的几点建议。

3.1合理开发海洋资源，实现可持续利用

在海洋油气资源开发方面，本文认为我国应坚持储近用远的海洋油气开发战略，扩大近海油气资源勘探储备，保证近海原油产量稳定，限制新增油气田，逐步实现渤海油气资源由开发向储备转变，加强近海油气勘探，建立国家近海油气资源战略储备；积极开发深远海和海外油气资源，提高深水油气资源勘探开发能力，实现深水区油气产量增长，加大南海南部等深海油气资源调查、评价、勘探开发投入，建设深海油气勘探开发基地；同时，积极开展能源外交，促进国际海洋油气能源合作，“走出去”投资开发油气资源，加强全球海域富油气盆地储量并购和滚动勘探，尽快实现增储上产，扩大海外油气资源供给。

在海洋渔业资源方面，一是加大对渔业水体污染整治，加快建设沿海城镇、沿江两岸污水和固体废弃物处理设施，鼓励非政府组织开展江河、海洋生态环境保护活动，建立健全江河、海洋渔业资源监测制度等；二是严格控制近海捕捞强度，严格执行海洋伏季休渔制度，积极完善捕捞业准入制度，严格执行国家下达的渔船马力控制指标，逐步减少渔船数量和功率总量；三是继续做好人工增殖放流，扩大水生生物增殖放流规模，科学安排增殖放流的数量、物种和水域，加强海洋牧场建设，科学评估资源增殖保护效果；四是组建大型远洋捕捞船队，提高远洋渔业资源调查、探捕能力。

在海洋可再生能源方面，一是抓紧制定我国海上风电未来发展的技术路线图，以明确我国海上风能发展的技术方向与目标，明确发展途径，制定有效保障实施；二是建立健全有效的协调机制，建议成立专门机构，负责能源、海洋、军事、环保等部门的协调，增强各部门对海上风电发展问题的理解和沟通；三是建立多层次的经济激励机制，建立健全支撑海上风电健康快速发展的价格体系、财税政策体系和风险分担机制，加大金融对海上风电技术研发与创新的支持力度；四是完善产业链条，按照海上风电工程规划工作要求，做好海上风电配套输电规划工作，统筹风电项目送出工程技术方案，组织海底电缆、海上升压汇集、输送的技术研究，为海上风电开发提供输电和并网运行的技术支撑。

在海域空间资源方面，强化围填海规模指令性计划落实和管理，控制围填海布局和强度是加强宏观调控的重要一环。要严格实施海洋功能区划制度，统筹与约束围填海布局。通过功能区的划分，确定禁止、限制、控制围填海区，协调重点海域的开发、利用、环境保护和综合发展。同时，强化围填海年度计划管理，调控围填海规模。通过计划手段控制围填海规模，统筹规划，确保国家和地方重大建设项目、基础设施项目、民生领域项目、战略性新兴产业项目合理的围填海需求，严格控制高耗能、高污染、低水平重复建设的项目用海。严格控制围填海规模和时序，合理划分围填海的空间布局，制定并严格实施围填海总量控制制度。

3.2大力发展海洋产业，推动产业转型升级

在海洋渔业方面，一是要加大力度发展海水养殖技术，逐步扩大海水养殖面积和规模，大力推广生态健康养殖模式，积极拓展深水网箱等海洋离岸养殖，支持发展工厂化循环水养殖；二是赋予养殖业者长期有保障的海域使用权，以确保养殖业者拥有长期的稳定的海域使用权，使其能对未来形成稳定的预期，对海域渔业资源实施可持续利用；三是提高行业协会管理产业的参与度，通过行业协会行使生产监督、行业守则制定、企业资质审核等职能，有助于加快政府向“服务型政府”转型，节约政府的监督管理成本，显著提升管理效果；四是积极拓展海洋渔业金融保险创新，积极推动将渔业互助保险纳入国家政策性农业保险范围，加快建立有国家财政支持的稳定的渔业风险保障机制，同时不断积极探索海洋渔业保险的新型险种，为海水养殖及海洋渔业提供坚实保障。

在海水利用业方面，聚焦海水利用业发展中的核心问题，建议应修订《全国水资源综合规划》，从国家水资源安全的战略高度科学定位海水资源；加强海水利用发展的财政支持力度，可参照公益性水利工程对海水淡化工程给予投资补助或贷款贴息；研究推出海水淡化金融产品，设立不同类型的海水淡化产业发展基金支持产业发展；将海水利用管网建设纳入沿海城镇规划体系进行统筹考虑，完善海水利用配套措施和工程。

在港口建设与布局方面，一是应明确港口公用基础设施投资体制实行地主港模式，并采取中央与地方两级投资，以确保中央政府对港口发展有较大的控制权；二是交通主管部门应加强对港口建设的宏观调控，统筹部署港口布局，定期发布港口市场供需信息及相关制度标准，以正确引导港口建设的投资导向；三是加强港航间、港港间的资源整合优化和产业融合发展，通过组建集团公司、港口联盟等方式，建立区域间港港间、港航间的合作机制，促进港口突围转型，增强整体竞争力。

在海洋工程装备制造业方面，一是科学部署海工产业布局，提升海工产业集中度，尽快完善海工产业链，通过龙头企业的关联性和带动性作用，打通产业链上下游之间的纵横联系以及各产业集聚区之间的横向联系，从而提高整个链条的竞争力；二是加强海工配套能力建设，加大核心技术自主研发力度，尽快突破深水油气田勘探开发关键技术，实现海工配套设备产业的跨越发展，逐步提高国产化配套率，从而形成完整的产业体系，争取获得深海油气资源勘探开发的主动权；三是加强科技创新和人才队伍建设，在世界范围内引进高层次海工专家和领军型人才，打造国家级海工研发中心，加快与相关企业、大学、科研院所等单位之间的合作，形成“产、学、研、用”一体化的技术创新平台，推动产业技术水平不断提高，加强科研成果向现实转化的步伐和能力；四是加大金融对海洋工程装备制造业的支持力度，对符合规范的企业加大扶持力度、支持卖方信贷、拓宽融资业务、保险水平规模及保险费用、鼓励社会资本、扶持海工业务等，以促进我国海工装备市场份额的快速提高。

在海洋船舶工业方面，一是金融机构要加大对骨干企业的融资支持力度，坚持“区别对待，有保有压”的原则，把信贷投向与产业政策协调配合，根据产业政策导向和发展重点合理配置融资资源，以金融手段促进船舶产品结构调整，对船企发展绿色节能型船舶和高技术船舶给予更多的金融支持；二是实施促进行业结构调整、转型升级的财税支持政策，适应国际造船新规则、新标准，进一步加大对绿色环保型船舶、高技术船舶、高附加值船舶及关键配套设备和系统的科研经费支持，引导研究院所和企业的科研投入，并对上述产品的建造和进口关键零部件实行适当减免税收的政策，提高企业的国际竞争能力；三是制定化解抑制产能过剩，调整优化产业布局的实施细则，加快调整和淘汰落后船舶工业产能，鼓励企业开展兼并重组，在财政、税收、金融服务等方面给予优惠政策支持，实现船舶行业有效化解产能过剩矛盾。

3.3强化海洋生态环境保护，加强海洋环境与灾害风险防范

在健全海洋管理法律法规体系方面，借鉴日本濑户内海环境治理的成功经验，通过完善立法，加强执法监管，重点削减工业、生活污染源排海量，建立重点海域排污总量控制制度和排污权交易制度等措施，对于改善海洋生态环境质量至关重要。建议起草制定《中华人民共和国海洋基本法》和《中华人民共和国海岸带管理法》，将海洋环境保护与海洋综合管理、海洋资源开发、海洋权益维护等统筹考虑；修订完善《中国人民共和国海洋环境保护法》，适时调整海洋生态环境赔偿和补偿标准，建立更有效地海洋环境保护机制。

在海洋生态环境管理的统筹与协调方面，以国家海洋委员会为基础，建立陆海统筹和国家部门间的协调机制，巩固和稳定齐抓共管的体制，形成政策合力，保障目前涉海政策和法律的有效执行。研究制定新形势下我国海洋和海岸带可持续发展战略，提出未来20年我国海洋和海岸带可持续发展的基本原则、指导方针和战略目标以及沿海区域经济发展、海洋经济发展、海洋生态环境保护和资源养护等重点任务，明确各部门、各地区的任务分工与具体职责，建立海洋生态环境管理的统筹协调机制。同时，要调整沿海地区领导干部绩效考核体系，将海洋环境保护放在首要位置，实行生态环境的一票否决权。

在海洋生态环境风险防范方面，要大力开展海洋生态环境风险源调查与风险评估，摸清海洋生态环境安全突发事件的高发区域和敏感行业，排查海洋生态环境风险源，提升海洋生态环境安全突发事件应急监测预警与处理能力，加强典型重大生态环境安全事件风险防范，定期开展海上溢油隐患排查和应急计划评估和更新，完善海洋石油污染赔偿基金，关注核污染等新型风险，建立海洋放射性监测体系。

在海洋保护区建设与海洋生态修复方面，要实行严格保护与生态涵养相结合的区域保护政策，实施典型海洋生态系统修复工程，加大海洋生态执法力度，坚决维护生态用海的控制红线，支持沿海地方建设海洋生态文明示范区。

在沿海地区海洋灾害防护方面，一是要开展灾害风险调查与灾害风险区划，建立健全海洋灾害防御辅助决策系统。二是建立海洋灾害“灾前预防—预报预警—应急处置—持续管控—灾后恢复”应急系统建立健全海洋重大污染事件风险预警及应急响应制度，建立海洋重大污染事件通报和区域潜在环境风险评估、预警及信息共享机制，完善区域突发海洋环境事件应急处置体系；三是发挥保险在海洋灾害补偿中的作用，研究建立海洋灾害损失分担和风险转移机制。四是开展海洋灾害应急演练、举办防灾减灾培训、开展海洋防灾减灾宣传教育活动。

在海洋意识宣传与公众参与方面，大力开展宣传教育，提高社会公众对海洋生态文明建设的认识和重视程度，营造全社会在沿海大开发背景下重视海洋生态环境保护的氛围。在重大海洋开发活动决策过程中，建立畅通的公众参与平台，让更多的利益相关者参与决策。

［1］国家发展和改革委员会，国家海洋局.中国海洋经济发展报告2015［M］.北京：海洋出版社，2015.

［2］新华社.共建21世纪海上丝绸之路：中国与“海丝”沿线国家贸易投资齐头并进［EB/OL］.［2015-02-12］.http://news.xinhuanet.com/world/2015-02/12/c_1114354332.htm.

Study on the Development of Marine Economy in the 13th Five-Year Plan Period

Xu Congchun，Zhao Peng，Zhou Yipu，Zhu Ling，Li Yiliang
（National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China）

Based on reviewing the achievements of marine economic development in the 12th Five-Year Plan period，this paper analyzed the performance and crux of the outstanding problems in marine economy that demand prompt solution in the 13th Five-Year Plan period by focusing on the field of marine resources，marine industries and marine ecological environment.In the light of the new requirements under the new normal，specific strategies and suggestions were put forward for solving these problems and promoting marine economy transformation and upgrading around rational exploitation and utilization of marine resources，vigorous development of marine industries and intensive protection of the marine ecological environment.

13th Five-Year Plan；marine economy；new normal；transformation and upgrading；marine resources；marine industry；marine ecological environment

F202

A

2095-1647（2016）01-0003-07

2016-02-05

中国海洋发展研究会重点研究项目“我国海洋十三五及中长期发展规划重大问题研究” ［CAMAZD201401］

徐丛春，女，硕士，副研究员，主要研究方向为海洋经济、区域经济，E-mail：8362807@qq.com。