“十三五”应建立以改善环境质量为核心的新型管理体系——专访中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅

文/王尔德

“十三五”应建立以改善环境质量为核心的新型管理体系
——专访中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅

文/王尔德

12月5日，国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》（以下简称《规划》）。

环保部副部长赵英民在解读《规划》时指出，习近平总书记对生态文明建设和环境保护提出一系列新理念新思想新战略，为做好新时期环境保护工作确立了顶层设计、战略方向。编制实施《规划》，就是深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，结合工作实际落实为生态环境保护的施工图。

中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅在接受《中国环境管理》专访时指出，《规划》的最大特点就是围绕“五位一体”总体布局和绿色发展战略，突出以改善环境质量为核心，大力实施大气、水、土壤三大污染防治行动计划。

王毅指出，这就要求我们构建以改善环境质量为核心的新型环境管理体系，需要一系列新的制度安排，包括目标、职责、监管、评估和共治等，不断完善环境治理体系和提高环境治理能力。

管理体系需要大刀阔斧的改革

《中国环境管理》：您认为《规划》有哪些特点？

王毅：首先，《规划》的最大特点就是围绕“五位一体”总体布局和绿色发展战略，突出以改善环境质量为核心，大力实施大气、水、土壤三大污染防治行动计划。

其次，《规划》强调了生态空间管控、环境风险管控和生态产品供给等新理念和新提法，更加全面地体现生态环境保护战略的转变和解决现阶段的关键问题。

与过去我们经常提到的“预防为主”相比，“十三五”期间的生态环境保护从促进绿色发展的角度出发，强化源头防控和供给侧结构性改革，实施全过程风险管控，具有更主动、更积极的特点。

必须指出的是，上述战略转变及其新特点也给我们的环境管理体制机制提出了新要求和新挑战，需要从制度创新角度，构建以改善环境质量为核心的新型环境管理体系，不断完善环境治理体系和提高环境治理能力。

《中国环境管理》：您如何评价《规划》提出的系列环境指标？在管理体系上需要做出哪些调整？

王毅：首先，明确目标是《规划》的核心，《规划》提出了生态环境质量、污染物总量和生态保护等三个方面共10个领域的目标，其中包括12项约束性指标。这12项指标中，有8项是环境质量指标，4项是总量控制指标，足见对于改善环境质量的重视。当然，从科学角度上说，这些指标是否能全面反映环境质量，环境质量指标与总量控制指标是什么关系还有讨论的空间。另外，这些指标大多是从国家宏观层面进行描述，如何落实到地方也还需要进一步工作。

其次，过去我国的污染物排放管理是围绕污染物浓度和总量控制展开的，随着管理目标的转变，我们的管理体系也应随之改变。

环保部部长陈吉宁多次明确提出要将排污许可建设成为固定点源环境管理的核心制度，进一步整合衔接现行各项环境管理制度，实行排污许可“一证式”管理，形成系统完整、权责清晰、监管有效的污染源管理新格局，提升环境治理能力和管理水平。

这是一个很好的改革思路，但其面临的挑战也是可想而知的。一是排放许可与改善环境质量的关系目前并不清楚。二是在现行法律法规中，有关环境管理的相关制度并未理顺，即使是在近年修改通过的《环境保护法》和《大气污染防治法》中也是如此；刚刚发布的《控制污染物排放许可制实施方案》提出，“排污许可制衔接环境影响评价管理制度，融合总量控制制度，为排污收费、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据”，但是具体怎么操作有待进一步明确。

在我看来，构建新型环境管理体系需要一系列新的制度安排，包括目标、职责、监管、评估和共治等。更重要的是，这应该是一场大刀阔斧“革自己命”的改革过程，需要围绕改善环境质量目标，理顺“环境影响评价”“达标排放”“总量控制”“改善质量”等关系，衔接好相关制度，简化政策工具，降低管理成本，做好环保自身的“供给侧结构性改革”。

如何建立区域流域联控治理模式

《中国环境管理》：《规划》提出，实施城市大气环境质量目标管理，已经达标的城市，应当加强保护并持续改善；未达标的城市，应确定达标期限，向社会公布，并制定实施限期达标规划，明确达标时间表、路线图和重点任务。您觉得需要注意什么？

王毅：关于城市大气环境质量管理，目前的目标和职责是明确的，制度安排和技术措施也是清楚的，只有加强工作力度，实现目标指日可待。但质量目标管理不应仅仅考虑城市层面，我曾经多次提出，我国现在的主要环境问题和难点是如何解决跨行政区的区域大气环境和流域水环境问题。

由于不同区域或流域的社会经济与自然条件的差异，应该根据其各自的功能定位，进行分区管理，比如在《大气污染防治行动计划》提出的“三区十群”。

所以，我们应从国家层面以区域或流域环境质量整体达标为目标，首先制定重点区域或流域环境质量达标规划，再提出区域或流域内不同城市、河段实现环境质量达标的时间表、分阶段环境空气质量改善目标及合理可行的控制方案。

《中国环境管理》：《规划》提出，建立区域流域联防联控的治理模式。对此您有何建议？

王毅：针对区域和流域性环境问题，《环境保护法》提出“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制”，《大气污染防治法》也有专章描述“重点区域大气污染联合防治”，正在审议《水污染防治法修正案（草案）》中也增加了建立流域水环境保护联动协调机制的条款。但是，并没有具体的体制性安排。

尽管法律上做出了规定，但从实际效果来看，如果没有明确的体制性安排及法律授权，这种的所谓“联合协调机制”除特殊应急情况下，在现行行政体制下难以真正有效发挥作用。

以落实“大气十条”为例，京津冀及周边地区、长三角和珠三角已经建立了区域大气污染防治领导小组联席会议制度。这些联席会议由区域内各省（区、市）人民政府和国务院有关部门参加，通过定期领导小组会议和办公室工作会议两种主要形式，研究协调解决区域内突出环境问题，并组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施。联席会议还负责通报区域大气污染防治工作进展，研究确定阶段性工作要求、工作重点与主要任务。

从过往环保系统及相关领域的类似联席会议的管理效果来看，一方面，作为临时性的协调议事机制，其能否科学有效决策存在疑问；另一方面，由于不属于常设机构和缺少利益相关方参与，即使产生决策而能否实施也有很大的不确定性，所以这种联席会议制度的效果并不理想。

所以，解决区域和流域环境问题，必须建立可操作的制度安排。这主要包括两个方面，一是制定区域或流域环境保护法律法规，如“京津冀地区大气污染防治特别法”、“长江流域环境保护法”等；二是探索建立区域和流域环境管理机构，并将其作为未来环保大部门体制的派出机构，统筹行使相应的管理职权。只有这样，区域和流域的综合防治与联防联控才能落地实处。

《中国环境管理》：《规划》提出，开展环境保护督察，作为主要的制度创新之一。您对未来完善环保督察制度有何建议？

王毅：从今年首批环保督察披露的结果看，8个省区督察反馈情况存在三大共同问题。首先是地方政府对环境保护认识不够，各类环境违法违规现象普遍存在；其次，一些突出的历史遗留环境问题群众反应强烈，但长期无法或难以解决；三是自然保护区违法开发现象突出，这种问题存在于除河南之外的其他7个省区。

理性地看，中央环保督察确实发现了很多问题，但这些问题的普遍存在恰恰说明产生问题的根源是我们长期片面追求GDP的结果，环保让位于发展已是常态，因此问题的存在也是必然的。解决历史遗留问题和战略转型不可能一蹴而就，必须实事求是地科学应对。

在生态文明建设的框架下，转变执政理念首当其冲，在转变政绩观指挥棒的同时，转变发展思路和发展方式是核心，实现社会经济的结构性变化需要合理的成本分担和补偿机制、科学的转型过渡政策和实事求是的实施步骤。所以，我对进一步完善环保督察制度的建议是，除了发现问题外，更应该督促这些地区制定明确的转型计划及其落实保障。

环境资源税改革需做好顶层设计

《中国环境管理》：《环境保护税法（草案）》（以下简称草案）即将在全国人大常委会上进行二次审议，您对此有何建议？

王毅：首先，《环境保护税法（草案）》是党的十八届三中全会提出落实“税收法定”原则要求、《立法法》对“税收法定”作出明确规定之后，提请全国人大常委会审议的首部单行税法。

为了保证新旧政策的平稳过渡和不增加企业负担，此次立法采取了“税负平移”的原则，将原来的主要污染物排污费平移为“排污税”。

实际上，环境保护税的设立涉及整个税收体制改革的问题。特别是在经济下行和进入新常态的背景下，增加税收的同时也要综合考虑其他相关税费调整的问题，以体现税收中性原则。另一方面，既然定名为“环境保护税”，考虑到立法资源的有限性，草案的税目理应考虑得更宽一些，做好顶层设计，为今后税目增减预留空间。

其次，草案中的环境保护税应作为中央和地方的共享税种。目前的草案设计主要考虑作为地方税种，初衷是为环境治理任务重的地区留下地方财力。但在财税体制改革背景下，留给地方的税种在减少，如果环境保护税作为地方税种，有可能诱发地方将环境保护税作为扩充地方税源的重要税种之一，从而减少治理环境的动力。因此，我建议环境保护税作为中央和地方共享税种，但可以适当向地方倾斜，中央统筹部分则可用于区域生态补偿和跨行政或流域的生态环境治理与修复。

第三，草案应该考虑碳税。尽管财政部前部长楼继伟在向全国人大常委会做草案说明时介绍，对于各方面争议比较大的对二氧化碳征收环境保护税问题，暂不纳入征收范围，但是我认为在立法资源有限的的情况下，应该增加征收碳税的规定，可暂不征缴，并以今后修订本法的方式来具体实现。原因是我国已经提出了2030年碳排放达峰的战略目标，征收碳税有利于减少碳排放并取得削减PM2.5的协同效应；同时也会为计划2017年启动的全国碳排放权交易市场提供必要的碳价基础。

此外，环境保护税收制度应该与之前说的排污许可证等相关制度做好衔接，包括将环境保护税与排污权有偿使用费统一起来，使不同制度相互结合，产生协同作用。同时，也建议增加条款，说明缴纳环境保护税不应免除污染者其他治理污染、改善环境和造成损害赔偿等相关法律义务。

《中国环境管理》：《规划》提出，全面推进资源税改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间范畴。资源税的改革主要在矿产和水资源领域，尚未完全拓展到十八届三中全会要求的“森林、草场、滩涂等”生态空间。您对生态空间类的生态补偿政策设计有何建议？

王毅：我觉得这个问题还需要进行深入研究。并不是所有的生态空间要素或自然资本都能用货币方式科学地表达出来，建立环境要素市场的手段是有条件的，必须考虑其服务功能的多样性和系统性、管理运行成本、时空限制及公平性等。因此，应该对不同资源或生态空间要素进行评估，如果生态空间要素难以货币化的话，可以考虑采取从量计征的方法。实际上，从量计征也面临很多困难，以森林为例，林权确权改革进行了很多年，但现在确权工作仍没有完成，因此在森林资源税的征收上面临的挑战很大。

生态空间难以或者无法采取从价计证的原因在于，一是涉及价值判断，难以形成共识的评价方法；二是管理成本高；三是可能难以形成“市场”。因此，针对生态空间管理和补偿要采取法律、行政、经济、技术等手段进行综合管理。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.016