我国流域省际横向生态补偿机制初探——以九洲江和汀江-韩江流域为例

张捷，傅京燕

（暨南大学资源环境与可持续发展研究所，广州 510632）

我国流域省际横向生态补偿机制初探
——以九洲江和汀江-韩江流域为例

张捷*，傅京燕

（暨南大学资源环境与可持续发展研究所，广州 510632）

横向生态补偿作为生态补偿的一种重要方式，在补偿方式上更多地引入市场机制，更加灵活和有效。在流域横向生态补偿方面，2016年3月广东分别与广西、福建签订了关于九洲江、汀江-韩江的流域上下游横向生态补偿协议，首次构建了跨省水环境保护的合作机制。本文通过分析广东省与邻省（区）的流域横向生态补偿案例，重点探讨粤桂和粤闽开展流域横向生态补偿的形式、特点、绩效及存在的问题，认为存在流域生态补偿的法律基础薄弱，补偿资金的设定缺乏定量的科学依据，政策之间缺乏协调等问题，提出因地制宜地创设多种补偿模式，科学制定流域横向生态补偿的量化标准，鼓励采用多元化的补偿方式等建议。

横向生态补偿；广东；流域

1 概念、背景与意义

1.1 流域横向生态补偿的概念与特征

生态补偿（ecological compensation）起源于生态学理论，最初专指对自然生态的补偿，后来转化为一种加强生态环境保护的经济调节手段，国外称之为生态服务付费（payment for ecosystem services，PES）。生态补偿是以促进人与自然和谐发展为目的，通过将生态保护中的经济外部性内部化，采用公共政策或市场化手段，调整生态保护者与受益者等利益相关者之间利益关系的制度安排[1]。

根据补偿者与受偿者之间的行政隶属关系，可以将生态补偿分为纵向生态补偿和横向生态补偿两种形式。补偿者与受偿者之间具有行政隶属关系的为纵向生态补偿，如中央政府对不同层级地方政府开展的生态补偿，省级政府对本行政辖区内市、县、乡镇等开展的生态补偿等。补偿者与受偿者之间不具有行政隶属关系的为横向生态补偿，如省际之间或市际之间的生态补偿等。横向生态补偿作为生态补偿的一种重要方式，以保护和可持续利用生态系统为目的，通过采用公共政策或市场化手段，调节不具有行政隶属关系但生态关系密切的地区间利益关系的制度安排[2]。横向生态补偿具有以下特点：

（1）横向生态补偿大多在生态相关性十分密切的地区之间进行。在生态产品外部性的受益者（或受害者）容易辨识，补偿方和受偿方的生态利益关系十分明确的情形下，适宜于开展横向生态补偿；反之，在生态受益主体广泛且难以确定时，则往往采用纵向生态补偿[3]。

（2）横向生态补偿主要通过一对一的谈判协商方式进行。横向生态补偿属于半市场化的补偿方式，它建立在补偿方和受偿方平等自愿协商的基础上，双方在补偿标准、补偿方式、监管方式等方面通过谈判达成协议并自主执行协议，各自的责权利相对明晰，不存在命令-控制型的关系，在生态环境保护上具有较强的激励和约束机制。

（3）具体到流域生态补偿上，横向生态补偿适于在径流较单一、涉及谈判对象较少的中小流域进行。大流域支流众多，河流跨越许多不同行政区域，上游之上还有上游，下游之下仍有下游，错综复杂的利益关系使得大流域的一对一的横向生态补偿交易成本过高，谈判很难达成协议[4]。大流域的生态补偿除了采用纵向补偿方式外，还可以考虑采用基于基准的流域补偿基金捆绑流域排污税，以及水质补偿捆绑水量补偿等创新性机制。

生态补偿机制作为我国推进主体功能区战略、保护生态环境的重要制度安排，成为实现绿色发展、协调发展和共享发展的长效机制[5]。党的十八届三中全会提出“推动地区间建立横向生态补偿制度”。2015年9月国务院在《生态文明体制改革总体方案》中对流域生态补偿的内容提出了更具体的要求，其中包括水资源横向生态补偿和水权交易。2016年5月国务院出台的《关于健全生态保护补偿机制的意见》中明确提出完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立流域横向生态补偿制度，在典型流域开展横向生态保护补偿试点。上述政策脉络体现出我国在生态补偿领域正在逐步引入市场机制，开始尝试建立以政府主导的纵向补偿为主、以市场为基础的横向补偿为辅的多元化的制度体系。

1.2 流域横向生态补偿的重要性

与纵向生态补偿相比，横向生态补偿机制起步较晚，但是在补偿方式上更多地引入了市场机制，更加灵活和有效。纵向补偿方式在解决涉及不同区域的生态补偿上存在很大局限性：一是补偿资金不足且不稳定；二是缺乏激励和约束机制。在纵向补偿机制下，水源区容易滋生“等、靠、要”的思想，对生态保护态度消极；受水区则习惯于“搭便车”，一贯持事不关己高高挂起的态度。这与国际经验形成了鲜明对比，国际上的生态补偿案例多是在水质良好流域的下游政府或社区推动下建立起来的。比如，纽约Catskill流域环境服务付费的案例，由于纽约市90%的用水来源于该流域，因此纽约市政府意识到了改进上游环境管理方式的重要性，积极推动了上下游的生态补偿。因此，贯彻“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”的原则，需要在政府主导下加入市场化的谈判机制，促进水源区和受水区在流域生态保护上形成利益攸关的命运共同体，实现全流域的和谐、有序发展。

同时，横向生态补偿也是兼顾经济发展与环境保护的机制创新。生态经济学的奠基人Daly在《稳态经济学》一书中指出，资源环境政策的三大目标分别为分配公平（equity）、配置效率（efficiency）和生态可持续性（sustainable）[6]。要使这些目标达到合意，需要对每个目标都制定相应的目标工具，包括：税收和转移支付以实现公平分配；市场供求决定的相对价格以达到配置效率；对资源使用的数量控制以实现生态可持续性。我国水生态补偿已经提出多年，但实施效果有限，难以实现公平和效率两大基本目标，其中重要原因是财力有限和补偿机制不完善，中央政府对各级政府的转移支付不足，无法满足各省流域保护和治理的需求，许多流域的水质和水量依然很难达标，一些流域的水资源长期处于劣Ⅴ类状态。目前迫切需要将“输血型”的水生态补偿模式转变为“造血型”的补偿模式，创新生态补偿机制，完善不同政策工具的机制设计，同步实现资源环境政策的三大目标。

1.3 开展流域横向生态补偿的背景

流域横向生态补偿按补偿范围来划分，可分为跨省补偿与省内补偿，跨省补偿开展较少。全国首个跨省流域生态补偿试点于2012年在跨安徽、浙江两省的新安江流域实施。2016年3月21日，财政部、环境保护部在福建省龙岩市联合召开部分省份流域上下游横向生态补偿机制建设工作推进会，广东省与福建省、广西壮族自治区分别签署了汀江-韩江流域、九洲江流域水环境补偿协议，这是广东省首次与邻省（区）签署跨省生态补偿协议，成为我国推进流域横向生态补偿的一个重要进展，同时也为泛珠三角和粤港等突破省（区）界限实现跨区域生态合作和污染联防联控提供了范例。2016年3月国务院印发的《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》中提出要健全生态环境协同保护和治理机制，建立跨省区流域生态保护补偿机制，支持开展东江、西江、北江、汀江-韩江、九洲江等流域的补偿试点。而这些流域的下游均为广东。

广东省地处中国大陆南部，省际河流总共52条，其中来自邻省的河流44条，大部分省内的水资源均来源于外省，上游来水的水量和水质对广东省的饮水安全及生活、生产有着重大影响。但由于珠江水系源远流长、上游繁多，多年来广东省一直讳言生态补偿，以避免上游各省纷至沓来，产生补不胜补的“羊群效应”。近年来，随着国家的水资源管理越来越严，上游各省经济快速发展所导致的水环境形势变得日益严峻，在生态文明建设中生态补偿已经成为一个重要的基础性制度，广东省作为经济强省和环境保护的领头羊，对生态补偿一味回避已经不是办法。在切身利益的驱使下和中央政策的指导下，广东终于抛开顾虑，开始积极探索建立流域横向生态补偿机制。本文通过分析广东省与邻省的流域横向生态补偿案例，重点探讨粤桂和粤闽开展流域横向生态补偿的形式、特点、绩效及存在的问题，以期为全国其他地区推进流域横向生态补偿提供一些借鉴和示范。

2 实施流域横向生态补偿的实践与问题

广东省在流域生态补偿方面进行了各种实践，包括省内流域生态补偿和跨省流域生态补偿的尝试。在纵向生态补偿方面，广东省设立了专项保护基金和对生态功能区的转移支付制度。为解决省内的水质、大气、农村、重金属和固体废物等环境问题，自2012年起广东省环保厅会同财政厅开始设立省级环保专项资金，重点支持涉及水环境综合整治和饮用水源地保护等事项。2012年4月广东省政府为推动重点生态功能区的生态环境保护，发布了《广东省生态保护补偿办法》，并依据“谁保护、谁得益”、“谁改善、谁得益”的原则，采用转移支付的形式，对省内生态功能区以及粤东西北欠发达县区进行基础性和激励性补偿。在流域横向生态补偿方面，2016年3月广东省分别与广西壮族自治区、福建省签订了关于九洲江、汀江-韩江的流域上下游横向生态补偿协议，首次构建了跨省（区）水环境保护的合作机制。

2.1 流域横向生态补偿的具体情况

九洲江发源于广西，是粤西地区雷州半岛灌溉和湛江市饮水的重要来源；汀江-韩江由福建流入广东，也直接关系到粤东地区汕头、梅州、潮州和揭阳等地的饮水安全。近年来，九洲江和汀江-韩江的污染加剧，水质不断恶化，迫切需要政府积极采取行动加大对流域的治理力度，其中流域横向生态补偿是其中重要的治理方式。

2.1.1 粤桂九洲江横向生态补偿案例

九洲江发源于广西陆川县，经博白县注入广东鹤地水库，由广东廉江市安铺镇入北部湾。九洲江全长168千米，总集雨面积3396平方千米；鹤地水库是九洲江流域中游的大（Ⅰ）型水库，水面面积共122平方千米，主体位于廉江市河唇镇，部分库区跨越广西陆川、博白两县和广东省茂名市，是湛江市最重要的饮用水源。陆川和博白两县以养猪为主的养殖业发达，养殖业产值在广西排第一，全国排第七。由于流域上游地区社会经济的快速发展和库区水源污染等因素，加上径流量小和人口密度大，近年来鹤地水库水质下降明显，富营养化趋势加快，甚至出现劣Ⅴ类水质，严重影响湛江市饮用水的水质安全。

2014年8月，粤桂两省（区）政府签署了《粤桂九洲江流域跨界水环境保护合作协议》，约定2014—2017年由两省（区）政府各出资3亿元，设立粤桂九洲江流域跨省水环境保护合作资金，开展九洲江流域跨省（区）水环境合作治理。该协议要求2017年前，两广建立起污染联防联控机制，保证跨省（区）界断面水质达到Ⅲ类水质标准。协议明确了考核监测断面及其水质的分年度考核目标，为确保检测数据的客观性，要求水质监测要在国家环境监测总站的组织下，由相关省份认定断面联合监测点，同时监测数据需上报监测总站认定。如果考核合格，中央政府还将对广西实行奖励性补偿（中央设立6亿元配套补偿资金）。

协议签署后，广东省于2014年8月底将补偿资金一次性拨付给广西，广西将资金经玉林市转拨到陆川和博白，加上广西自筹资金，第一期共筹集到8.57亿元用于九洲江上中游的水环境治理。治理工作包括：①在沿河岸200米范围内设禁养区，200米到2千米范围内设限养区，禁养区通过补偿共拆迁1300多家养殖场；②通过政府补贴对养殖场实施技术改造，采用无污水排放的新型猪圈，粪便经过干法处理后成为袋装有机肥，用科技手段实现了生态和经济的双赢；③在村镇建设污水处理厂；④鼓励沿江地区加快产业转型。

经过上述治理活动，2015年九洲江跨省（区）断面水质连续9个月稳定达到Ⅲ类水质，建立在跨省（区）生态补偿基础上的流域综合治理初见成效。

2.1.2 粤闽汀江-韩江横向生态补偿案例

汀江是韩江的重要一级支流，流域集雨面积11 802平方千米，河长323千米，是福建流入广东最大的河流。汀江与石窟河（中山河）、梅潭河（含九峰溪）、象洞溪（多宝水库上游）等其他福建主要来水河流大约占韩江流域水量的50%。近年来汀江跨省界水质年均可达Ⅲ类标准，但随着上游地区养殖业的污染，汀江的跨省（区）达标率由2013年的100%下降至2015年的88.9%，水质变差趋势明显。同时，跨闽粤省界的长潭、多宝水库由于受上游福建的武平河（Ⅴ类）、差干河（Ⅴ类）和象洞河（劣Ⅴ类）的影响，水质分别下降为Ⅳ类和劣Ⅴ类。

严峻的水质状况不仅影响生产和生活用水，还威胁到了水体生物和两岸植物的生存。为了加快整治汀江-韩江水域，2016年3月21日，粤闽两省（区）在福建龙岩签订了《关于汀江-韩江流域上下游横向生态补偿的协议》，并将汀江、梅潭河、石窟河和象洞溪四条福建来水纳入考核目标，规定双方遵循“双向补偿”原则，2016—2017年由两省（区）财政每年各出资1亿元进行流域生态的专项整治，要求汀江和梅潭河跨省（区）断面年均值达到Ⅲ类水质标准，水质达标率保持在100%，波动率不得超过10%；石窟河跨界断面年均值达到Ⅲ类，2016年水质达标率为50%，2017年为70%；象洞溪跨界断面水质达到Ⅴ类，2017年达标率为70%。当上游来水水质达标时，由下游拨付资金补偿上游；当上游来水水质低于标准值时，上游需向下游进行补偿。为确保检测数据的客观性，要求水质检测要在国家环境监测总站组织下，由相关省份在认定断面联合监测，检测数据上报监测总站认定。

2.1.3 九洲江与汀江-韩江流域横向生态补偿的比较

九洲江和汀江-韩江流域的生态补偿协议存在许多共同之处，也存在一些差异。从共同点来看，主要有以下几个方面：

第一，两个流域的重点考核指标均为pH值、高锰酸盐指数、氨氮、总磷、五日生化需氧量5项水质指标；第二，广东、广西和福建在水环境补偿考核期限内每年均各出资1亿元，用于流域水污染的防治，同时中央财政按照考核目标对广西和福建进行配套补偿；第三，跨省（区）生态补偿协议均采用双指标进行考核，即同时考核污染物浓度和水质达标率。

比较九洲江和汀江-韩江流域的生态补偿协定，发现两者存在以下几点差异：

一是考核期限的差异。九洲江流域的水环境补偿考核期限暂定为2015—2017年，而汀江-韩江流域水环境补偿考核期限暂定为2016—2017年。二是考核目标的差异。九洲江流域要求跨省（区）界断面年均值达到Ⅲ类水质，其中2015年、2016年、2017年水质达标率分别达到60%、80%、100%；汀江-韩江流域中汀江和梅潭河2016年和2017年达到Ⅲ类水质，其水质达标率为100%；石窟河跨界断面年均值达到Ⅲ类水质，2016年水质达标率为50%，2017年为70%；象洞溪跨界断面水质达到Ⅴ类，2017年达标率为70%。三是补偿原则的差异。汀江-韩江流域生态补偿协定实施“双向补偿”原则，即上游水质稳定达标由下游拨付资金补偿上游，若上游水质恶化由上游赔偿下游，汀江达标广东需要补偿福建，梅潭河不达标则福建需要补偿广东，而在九洲江流域生态补偿协定中没有对上游水质不达标时广西对广东进行补偿的规定，仅有广东单方面对广西进行资金补偿的条款。

2.2 跨省流域生态补偿存在的问题

广东省在全国较早探索建立跨省流域生态补偿机制，为其他地区开展此项工作提供了一定借鉴，上述两个补偿案例在补偿方式上更多地引入了市场机制：①补偿标准的博弈谈判。在粤桂九洲江补偿案例和粤闽汀江-韩江补偿案例中，都经过了双方政府的博弈过程，对于补偿资金、水质标准和补偿机制的确定都经历了多次谈判和协商，体现出一定的灵活性，使得补偿协议更贴近现实，增加了补偿机制的可操作性。②灵活的水质考核目标。跨省（区）生态补偿协议均采用双指标进行考核，即同时考核污染物浓度和水质达标率，解决了传统补偿机制中可能出现的水质性缺水的问题。在汀江-韩江流域补偿案例中，要求汀江和梅潭河2016年和2017年达到Ⅲ类水质，其水质达标率为100%，考虑到水质会受到季节、天气等因素的影响，允许水质达标率有±10%的波动；而对其他几条水质较差的支流则采用了达标率逐年递增的规定，达标率采用达标水质乘以水量占断面总水量比率的计算方法，体现出水质与水量相结合的原则。③补偿机制的优化。比起“单向补偿”，“双向补偿”的责权利更加对称，具有更强的激励和约束机制，对于上游地区的环境治理会产生更大的鞭策作用。在汀江-韩江流域生态补偿中实施双向补偿原则，即上游水质稳定达标由下游拨付资金补偿上游，若上游水质恶化由上游赔偿下游。无疑，双向补偿原则对作为下游的广东有利，但上游地区是否接受这一原则，则要视上游地区治理水环境的能力和底气而言。

上述跨省（区）流域生态补偿协议仍然存在一些问题。流域横向生态补偿在国内起步较晚，目前只能借鉴已有的国内外试点经验。在立法方面，国家层面缺乏具有强制约束力的法律法规支撑，流域生态补偿的法律基础薄弱。各个地区在开展流域生态补偿时缺乏统一的指导原则和法律保障，协议的执行也缺乏规范的管理。因此，上述广东与邻省（区）的横向生态补偿协议期限均很短（到2017年），带有浓厚的走一步看一步的色彩，缺乏长期、稳定的预期。补偿双方形成以互信为基础的协同意识也需要假以时日。

2.2.1 流域生态补偿的法律基础薄弱，缺乏具体的实施方案和细则

流域横向生态补偿在国内起步较晚，目前只能借鉴已有的国外和国内试点经验。在立法方面，国家层面缺乏具有强制约束力的法律法规支撑，没有制定统一的流域生态补偿政策，流域生态补偿的法律基础薄弱。另外，各个地区在开展流域生态补偿时缺乏国家统一的规划和方针，国家层面未建立起指导性的实施方案和细则，缺乏规范的管理，各省市只能借鉴现有的试点经验进行摸索；已经建立的横向生态补偿机制处于初期探索阶段，缺乏长效性和稳定性；补偿双方还没有形成整体的合力意识，一些上下游省份考虑局部的、片面的自身利益，从而加大了工作协调的难度。

2.2.2 补偿资金的设定既缺乏定量的科学依据，又缺少市场机制

国外确定流域生态补偿标准的方法主要有支付意愿法、机会成本法、收入损失法以及测算生态服务价值等方法，但是采用不同方法得到的结果存在较大的差异，使得生态补偿的标准量化难度较高，有些标准缺乏可操作性[7]。九洲江和汀江-韩江流域生态补偿资金的设立标准主要根据水质改善效果、补偿主体的财力、其他省份的生态补偿情况以及国家建议来确定。补偿协议的谈判主要是省级政府的友好协商，最后由省级地方主官拍板决定，相关地域政府及行政管理部门既没有提供科学的计算方法和充分的技术论证，也没有深入参与谈判。亦即，这两个补偿协议的定价机制和重要条款基本上采用的是行政主导手段，缺乏科学论证和市场化的“讨价还价”过程，而且协议对一些重要的具体问题语焉不详。例如，对2017年以后补偿协议是否延续，如何延续等问题，协议未做任何规定，这些都可能影响补偿机制的长期效应和稳定性。

2.2.3 上下游责任不对等，未全部实施双向补偿规则

流域生态补偿以跨界断面的水质水量作为基准，以水质指标的改善作为主要依据。如果上游按照协议达到水质水量标准，下游需要对其进行补偿；如果上游破坏水质影响下游的用水安全，其也应当承担相应责任（对下游进行补偿）。对比九洲江和汀江-韩江流域的横向生态补偿协定，发现两个协定并未全部实施上述的双向补偿原则。广西与广东在签订生态补偿协定时，对广西未达到水量水质标准没有做出相应的规定，出现了上下游责任不对等的情况。主要原因是因为九洲江的污染比较严重，生态补偿的主要目标是改善已经恶化的水质，而非保持一个较高的水质标准，对于后者广西缺乏信心。据作者的调查，如果选择水质较好的西江流域，广西就愿意接受双向补偿协议。

2.2.4 资金监管不到位，未启用资金用途管理机制

在补偿考核期间，广东每年拨付1亿元作为上游的生态保护资金，这部分资金直接划拨到广西和福建，用于改善上游地区的水环境。但在上游地区补偿资金的使用上，双方并未建立专门的监管机构或者实施资金用途管理机制。广东省作为补偿主体，注重的是考核目标的完成情况，与上游共同对国控监测断面实施水质水量的联合监测，缺乏对资金使用的有效管理，资金使用的透明度不高。

2.2.5 政策之间缺乏协调，数据没有实现共享

目前水资源管理的三条红线中，纳污总量由水利部门负责，但企业的排污总量由环保部门负责，入海的排污口设置由水利厅批，虽然两个部门都有排污数据，但由于缺乏沟通机制，所以没有实现数据的共享，造成纳污总量与排污总量之间并没有很好地衔接。

3 推进流域横向生态补偿的政策建议

“谁受益、谁补偿”和“谁污染、谁治理”的生态补偿原则，即上游的发展权与下游的环境权之间，在涉及具体补偿协议时仍然存在诸多矛盾。从广东省九洲江和汀江-韩江横向生态补偿的情况可以看出，流域范围的横向生态补偿还存在法律法规体系不完善、定价机制不科学、补偿原则有失公平等问题。针对这些问题，本文提出以下政策建议。

3.1 尽快完善有关流域生态补偿的法律法规

无论在国家层面还是在地方立法层面，目前还没有权威的法律文件来规范生态补偿。许多生态补偿的规定均以办法、通知的形式出现，缺乏具有可操作性的工作指南，法律基础薄弱。由于跨行政区的生态补偿利益关系复杂，技术难度大，条块之间存在着各种矛盾，如果缺乏统一的法律法规，就只能依靠中央政府的压力和地方政府的政治意愿去推进，这容易导致流域生态补偿的进程停滞不前。在中国目前的体制下，为了顺利推进流域横向生态补偿，需要国家层面出台更具约束力的法律文件。流域管理部门应就有效加强流域水质保护组织制定相关的工作指南，并明确规定跨省（区）断面水质目标、补偿标准、资金使用范围、支付体系等内容，明晰上下游之间的权利和义务。同时，根据贵州等省的经验，建立流域保护的河长制，由当地的一把手担任河长，做到每条河、每个河段、每米河道都有责任人。强化水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作属地责任，健全河湖执法体系，完善河湖管护标准体系和监督考核机制。

3.2 明确利益相关者的权利与责任，因地制宜创设多种补偿模式

对于流经两个省份的河流，可以建立双向的补偿机制。上下游根据协议的水质指标分配补偿资金，坚持权利与责任对等的原则，使上游地区同时获得保护环境的激励和约束。亦即下游地区可以根据上游对水环境的保护情况做出补偿或者惩罚，当上游来水达标时，下游给予上游补偿，即发展权优先；当水质和水量不达标时，上游亦须补偿下游，即环境权优先。

对于流经多个省份的大江大河，流域各地区政府可以共同组建生态补偿基金，委托第三方进行管理。借鉴排污权和碳排放权配额的基准分配方法，以生态保护投入成本法（选择某一个地区某一个年份）作为排污权的影子价格，采用生态保护效益与水质水量耦合模型测算综合补偿系数。基于各跨省（区）断面的水质水量数据信息、污染物治理成本、治理目标等信息，参考国家水功能区对河流的水质标准计算出补偿基准，如果排污量超标，水质水量综合系数劣于基准系数，则按照其差距向基金支付相应的补偿金额；相反，如果生态治理投入大，排污量少，产水量多，水质水量综合系数优于基准系数，则依据系数差额从基金中获得相应补偿。这种基于共同基准的、奖罚并举的综合补偿机制既可以避免由两两相对的博弈过程所产生的高昂交易成本，以及繁复的互为上下游的补偿基金的计算，而且化解了上游发展权与下游环境权之间的冲突，构建了一种正负外部性可以同时实现内部化的激励相容机制。对于两个省份共同拥有的界河，可按流域面积共享生态补偿基金，只要控制断面检测技术可靠，也可引入基于基准的奖罚并行补偿机制。

从博弈论视角来看，单向补偿和双向补偿是一对一博弈，适用于中小流域；基于基准的基金奖励加惩罚属于多对多博弈，适用于大流域；水权加排污权（水量加水质）的联动补偿属于正外部性产品和负外部性产品的联合博弈[8]，适用于污染严重或者缺水严重或者二者兼具的流域。总之，横向生态补偿不存在一个“一刀切”的最佳模式，需要因地制宜和因物制宜。

3.3 科学制定流域横向生态补偿的量化标准，鼓励采用多元化的补偿方式

流域生态补偿存在难以量化水资源生态价值的技术难题，双方在不存在国控监测点的河流设置监测点时，对断面地点和数量的选择也容易引起争议。因此需要建立一套双方统一认可的生态价值评估方法，完善跨省（区）流域断面水环境监测网络，合理确定生态补偿的资金标准[9]。另外，除了货币补偿以外，还应鼓励保护生态地区与受益地区通过实物补偿（如在用水指标分配中“以水补水”加水权交易）、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立多元化的横向补偿关系。上下游之间的货币补偿只是横向生态补偿的一种重要方式，但不是全部，要发挥货币补偿的引领作用，引入水权交易、排污权交易和异地开发等市场化的补偿方式，建立多层次、多元化的生态补偿体系。

3.4 完善部门及区域间的协同管理体制，形成分工合作的联防联治机制

目前流域内各地区、各部门之间的协作机制不健全，不同地区、部门缺乏有效的沟通和配合，在管理实践中不同程度地存在规划、监管不协调的问题，这不仅造成人力、物力和财力的极大浪费，同时也导致水资源保护与水污染防治工作的不同环节衔接不紧，使工作成效大打折扣。今后可以考虑建立专门的流域生态补偿管理机构进行统筹规划，统一推进全流域的生态补偿和环境治理，建立联合监测、联合执法、应急联动等机制，促进流域各地区建立互利共赢的利益共同体[10]。加强跨区域跨部门水质信息沟通，构建流域上下游水量水质综合监管系统、水环境综合预警系统，建立上下游联合交叉执法和突发性污染事故的水量水质综合调度机制。

[1] GÓMEZ-BAGGETHUN E, DE GROOT R, LOMAS P L, et al. The history of ecosystem services in economic theory and practice: from early notions to markets and payment schemes[J]. Ecological economics, 2010, 69(6): 1209-1218.

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Study on the Interprovincial Horizontal Ecological Service Payment of Basin—the case of Guangdong Province

ZHANG Jie*, FU Jingyan
(Institute of Resource, Environment and Sustainable Development Research, Jinan University, Guangzhou 510632)

As an important means of ecological service payment, horizontal ecological service payment introduces more of the market mechanism and is more flexible and efficiency. In March 2016, Guangdong province signed the horizontal ecological service payment agreement with the upstream province as Guangxi and Fujian respectively, which is the first interprovincial cooperation mechanism of water environmental protection. Taking the case of horizontal ecological service payment between Guangdong and its neighbor province, this paper focused on the forms, charasteristics, performance and problems of ecoloigcal compensation. And found that lack of law foundations and scientific base of payment fund as well as the harmonization of policies are the key problems. The suggestion is to create multi-level payment modes and means, scientifically set the payment fund and encourage etc.

horizontal ecological service payment; Guangdong; basin

X196

1674-6252（2016）06-0019-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.019

国家社会科学重大项目“我国重点生态功能区市场化生态补偿机制研究”（15ZDA054）。

*责任作者： 张捷（1953—），男，暨南大学资源环境与可持续发展研究所所长，教授，博士，博士生导师，主要研究领域为生态补偿与可持续发展，E-mail：tzjie@jnu.edu.cn。

傅京燕（1973—），暨南大学资源环境与可持续发展研究所副所长，教授，博士，博士生导师，研究方向为市场化环境政策工具，E-mail: fuan2@163.com。