我国环境影响评价行业2015年发展综述

（中国环境保护产业协会环境影响评价分会，北京 100037）



我国环境影响评价行业2015年发展综述

（中国环境保护产业协会环境影响评价分会，北京 100037）

摘 要：综述了2015年我国环境影响评价行业的发展环境及现状等，提出了解决行业存在问题的对策和建议，对行业的发展进行了展望。

关键词：环境影响评价；行业发展；对策建议

1　环境影响评价行业发展现状及分析

1.1行业发展环境

环境影响评价行业是政策驱动行业，国家新政策指导环评改革方向，国家改革步伐驱动环评改革进程。

2015年1月1日，史上最严的《环境保护法》实施。环保部深入落实《大气污染防治行动计划》（即“大气十条”），印发《2015年全国大气污染防治工作要点》；全面落实《水污染防治行动计划》（即“水十条”）；组织编制出台配套文件、考核办法和实施细则、目标责任书等相关配套政策措施；加强土壤污染防治和农村环境综合整治，积极推进“土十条”出台和土壤污染防治立法。

2014年11月26日～12月26日，中央第三巡视组对环保部进行了专项巡视。2015年2月9日，巡视意见提出了目前在建设项目环境影响评价方面存在的问题：1）未批先建、擅自变更等环评违法违规现象大量存在，背后隐藏监管失职和腐败问题；2）有的领导干部及其亲属违规插手环评审批，或者开办公司承揽环评项目牟利；3）环评技术服务市场“红顶中介”现象突出，容易产生利益冲突和不当利益输送；4）环评机构资质审批存在“花钱办证”现象，后续监管不到位；5）把关不严、批而不管、越权审批不仅导致污染隐患，而且加大权力寻租空间；6）地方环保部门环评审批中腐败问题易发。

2014年全年，李克强总理主持召开40次国务院常务会议，其中21次部署了“简政放权”，强调深化行政审批制度改革，精简前置审批，取消和下放行政审批事项，使简政放权成为持续改革的具体内容之一。2015年，在大力推行行政审批制度改革、转变政府职能的大背景下，环保部推进环评审批改革，规范环评审批行为，切实发挥环评审批制度的功能。

2015年3月24日，中央政治局审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》，“协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化”的要求，指出要构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，大幅提高经济绿色化程度，加快发展绿色产业，形成经济社会发展新的增长点。 “绿色化”已成为新常态下经济发展的新任务、推进生态文明建设的新要求。

2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，“方案”提到“建立污染防治区域联动机制……统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。”环评制度是生态文明建设的保障措施之一。“方案”确立了排污许可的核心管理地位，提出“完善污染物排放许可制”，要求“尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污”，保障措施中提到“完善排污许可的法律法规”。这将是环境管理制度改革的一次重要创新之举，对实施一体化环境管理模式、依法监管和有效执法固定污染源、最终实现环境质量改善目标等具有重要意义。

2015年10月，党的十八届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，指明了环境保护的行动路线图。

2014年6月14日，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014～2020年）》，明确指出：社会诚信是社会信用体系建设的基础，社会成员之间只有以诚相待、以信为本，才会形成和谐友爱的人际关系，才能促进社会文明进步，实现社会和谐稳定和长治久安。

2015年12月，环保部会同国家发展和改革委员会发布《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》（以下简称《意见》），指导各地方加强企业环境信用体系建设，促进有关部门协同配合，加快建立企业环境保护“守信激励、失信惩戒”机制。

1.2环境影响评价行业年度发展状况

2015年是“十二五”规划的收官之年，是全面深化改革的关键之年，也是新《环境保护法》的实施之年。环评行业以改善环境质量为核心，以推进环评管理改革转型为主要任务，从制度体系、法规条例、技术方法等方面都有了较大调整，呈现出新的姿态。

1.2.1全国环保系统环评机构脱钩

2015年2月9日，中央第三巡视组向环保部反馈巡视情况，直指环评机制下存在的六大腐败问题。3月25日，环保部发布《全国环保系统环评机构脱钩方案》，要求全国环保系统环评机构分三批，在2016年年底前彻底脱钩。环保部部属单位全资或参股的8家环评机构，2015年底前率先脱钩；省级及以下环保系统环评机构分两批分别在2016年6月30日、12月31日前全部脱钩。

巡视意见推动了环评机构事业体制改革。此次环保系统需脱钩的环评机构为359家，约占环评机构总数的32%，涉及4000多名环评工程师，环评队伍迎来了一次较大规模的调整和分流。围绕当前环评机构面临脱钩改制的难题，中国环境保护产业协会环境影响评价行业分会有针对性地开展了调研和经验交流。2015年，为助力环保系统脱钩改制工作，环评分会分别在多地进行了调查座谈，如：5月组织召开了华东地区环保系统环评机构脱钩改制经验交流会；10月的会员代表大会期间，组织会员开展了脱钩改制经验交流会，各环评机构在改制方式、人员安置、配套政策等方面进行了深入交流，取得了较好效果。

截至2015年底，环保部直属8家环评机构完成了脱钩改制，各地完成了69家环评机构的脱钩工作，尚有200余家环评机构将在2016年年底之前完成脱钩工作。

1.2.2环评机构发展模式发生变化

截至2015年底，全国共有环评机构1115家，新增环评机构39家，81家机构被取消或注销资质退出环评市场，形成有升有降、优胜劣汰的动态机制。值得注意的是，2015年全国环保系统的脱钩改制，给环评行业造成了不小的冲击，但大部分改制工作将在2016年进行。

同时，在严格的新的资质管理办法制度下，很多小型环评机构难以生存。截至2015年底，具有乙级资质的环评机构有932家，其中300余家只是具有2级环评报告表资质。2016年初，环保部注销了73家环评机构的资质（因接连2次在资质证书有效期满未申请延续）。预计，2016年环评行业内的环评机构数量将减少很多。

环评机构改制势必会带来环评从业人员的流失，而这些流失的环评技术人员大部分为事业单位编制内的环评技术人员，具有丰富的环评实践经验或科研经验，如具有丰富教学经验及实践经验的院校教师等。环评行业的主要技术力量将集中在中青年骨干身上，但年青的环评从业人员尚需一定年限的工作积累与沉淀。当然，随着改革的浪潮，也有一批原事业单位人员或公务人员投身于环评事业的管理，为环评行业带来新生力量和血液。

目前，在环评行业改革的关键时期，存在几种环评机构发展模式：1）放弃环评资质，或退出环评市场，或不再从事建设项目环评而从事规划环评事业；2）抓住改革机遇，进一步储备技术力量，升级环评资质；3）兼并或合作，不单一走环评道路，扩大业务类型，多方向发展等。

2016年，环评机构的运作将迎来新的模式，重点提升技术优势及技术实力，向专业化、规模化发展。

1.2.3整治规范环评行业

（1）常规抽查工作

2015年6月9日，环保部开展了2015年度建设项目环境影响评价机构抽查工作，抽查内容为：环评机构资质条件、工作质量、从业行为、环保系统单位脱钩工作等。2015年10月，环保部通报了存在问题的66家环评机构和16名环评工程师的处理意见。

（2）专项整治行动

2015年9月，为进一步规范环评机构的从业行为，严肃查处环评机构出租出借环评资质、环评文件编制质量低劣、环评工程师“挂靠”等违规行为，促进环评技术服务业健康发展，环保部开展了全国环评机构专项整治行动。中国环境保护产业协会环境影响评价行业分会及时作出响应，号召会员及全行业从业机构及人员进行自查、自报。

2015年12月，此次专项整治行动通报了对发现问题的30家环评机构和31名环评工程师的处理意见。

在全国环评机构专项整治行动中，经环保部和地方环保部门核查及有关环评机构举证和有关建设单位提供证明材料，发现了5起非环评机构冒用环评资质开展环境影响报告书编制工作的违法行为。

（3）公众参与专项整治行动

对于饱受争议的环评公众参与，环保部组织对各省（区、市）环保部门负责审批的建设单位环境影响报告书公众参与进行了专项检查，其中有15个项目的公众参与存在问题，包括众多被调查者无法取得联系或表示未填过调查表，部分被调查者的意见由起初的支持变更为反对等问题，建设项目环境影响评价公众参与流于形式，公众意见调查质量不高，未能充分保证公众的合法权益等。环保部于2015年11月20日通报了对相应环评机构的处理意见。

1.2.4简政放权、强化监管

2015年是全国多地环保系统环评审批权下放的尝试推行之年，环保部深化环评制度改革，推进简政放权，继2013年11月下放25项建设项目环评审批权限后，再次下放火电等32项建设项目环评审批权限，修订了《建设项目环境影响评价分类管理名录》，修订后的管理名录项目涵盖23个行业、199个类别，与原名录相比，降低环评等级的有45个，提高环评等级的有12个，新纳入的有12个。进一步优化审批环节和流程，主动协调、超前服务，积极支持水利、铁路等大项目尽快落地。

2015年底，环保部印发了火电、水电、钢铁、铜铅锌冶炼、石化、制浆造纸、高速公路等7个行业的建设项目环境影响评价文件审批原则（试行），规范建设项目环评文件审批，统一了管理尺度。

目前，环保部正在建设项目环评、验收及环评资质申报系统，实现环评外网申报、网上受理，完成与国家建设投资项目在线审批综合监管平台对接工作。开发的环评基础数据应用平台，已收集整理环评报告书、评估依据、审批批文等上万份环评文件，以及国家级自然保护区等敏感点信息、地形数据等大量环评必需的基础数据，未来将健全“四级联网”的全国环评审批系统，探索构建基于“大数据”的环评管理信息系统。

1.2.5颁布环评资质管理办法及配套文件

为落实中央专项巡视整改要求，解决行业目前存在的环评文件质量不高、市场秩序不规范等突出问题，2015年10月，环保部修订颁布《建设项目环境影响评价资质管理办法》，并于11月1日起施行。此次修订以推动环评技术服务行业专业化、规模化、市场化发展为导向，以强化环保部门上下联动监管为手段，努力营造更加公平公正开放的环评市场，提高行业整体能力水平，保证环评制度的有效实施。

为保证该办法的顺利实施，环保部还同时印发了6个配套文件，对现有环评机构的资质过渡、评价范围类别适用、甲级环评机构业务领域划分、资质申请材料要求、环评文件相关格式要求以及环评工程师从业管理等方面作出具体规定。

1.2.6规范环评后评价及事中事后监管

2014年底，国务院办公厅印发《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》，除重特大项目外，环评审批不再作为项目核准前置条件。

2015年底，环保部发布《建设项目环境保护事中事后监督管理办法》《建设项目环境影响后评价管理办法》等，对一些特别重大、复杂、敏感项目在运行一段时间后，要求建设单位对其实际环境影响及生态环境保护措施的有效性进行验证与评价。环保部加强了对环评的“过程严管”和“后果严惩”。

在建立责任追究体系方面，环保部印发了《关于进一步加强环境影响评价违法责任追究的通知》，对情节严重的环评违法行为，移送纪检监察机关，追究相关人员责任。对未依法开展规划环评的，环保部提出了党政领导干部责任追究的原则要求，并正在抓紧制定《规划环境影响评价责任追究实施办法》。

1.2.7环评瘦身改革

按照国务院的简政放权要求，围绕深化环评审批制度改革，建设项目环评工作的关注重点将进一步聚焦在建设项目的环境影响和环境保护对策措施上，把由其他主管部门管理的，或是通过市场调节能够解决的事项一律从环评文件中剥离出去。对于法律上没有明确规定且与环境影响评价无关的内容，通过对导则的修订，不再纳入环评文件内容。对于法律有明确规定的，确有必要优化的，在今后的法律修订过程中予以考虑。同时，对受理、评估、审批等管理程序进行梳理和规范，防止人为增加环评文件内容。

目前，环保部正在进行《环境影响评价技术导则总纲》的修订，重构环境影响评价技术导则体系，重点放在污染源及污染措施，新增源强核算技术指南，提出污染物排放清单，对各要素导则提出相关要求；优化环境影响评价的内容和程序，强化环境影响预测、环境保护措施有效性论证、环境管理与环境监测等；新增与规划环境影响评价联动的要求，明确建设单位为公众参与责任主体。

2015年，规划环评的地位和作用被进一步明确，绿色化转型是我国经济社会发展的必然选择，规划环评是推动绿色转型的重要抓手。未来5年，是经济转型升级的关键时期，也是规划环评大有可为的关键时期。但规划环评的“落地难”也使整个环评制度的成效打了折扣。

2015年，环保部对规划环评的实施采取了积极举措：1）根据环保部陈吉宁部长提出的严守“三条铁线”（空间红线、总量红线、准入红线）的要求，启动对京津冀、长三角、珠三角三大地区进行战略环境影响评价。在三大地区的战略环评中，将用“空间红线”约束无序开发，守住生态底线；用“总量红线”调控开发的规模和强度，根据环境质量分配控制重点行业污染物排放总量，使重点产业发展规模控制在资源环境可承载范围之内；用“准入红线”推动经济转型，强化产业准入源头控制，明确资源型、风险型、污染型和行业差别化准入管理要求。2）在2015年底及2016年初，出台了一系列环评制度性文件，主要包括《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》《关于开展规划环境影响评价会商的指导意见（试行）》《建设项目环境保护事中事后监督管理办法》《建设项目环境影响后评价管理办法》《建设项目环境影响评价区域限批管理办法》《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》和《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》等，推动规划环评“落地”。

2　行业发展存在的主要问题及建议

2.1环境影响评价相关制度亟待修改及完善

目前，我国的环境影响评价法律体系已基本建立，包括《环境保护法》、《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《规划环境影响评价条例》等多部法律法规。在此基础上，还制定了较完善的导则、标准体系。在政府职能转变、审批权限下放的当下，环评法和环评制度亟需调整、修改，才能适应环境保护工作需要。但新的《环境保护法》实施已1年多，《环境影响评价法》却迟迟未能更新。目前环保部正在积极推进《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》的修订，力争在明确责任主体、强化管理程序及责任追究等方面取得突破，相关法律法规的修改已纳入立法机关的工作程序。《环境影响评价法》修订的核心内容之一就是大幅度提高对“未批先建”环评违法行为的处罚额度，彻底解决“环境违法成本低、守法成本高”的问题。

值得强调的是，目前大力推进的规划环评制度体系需要进一步完善。规划环评是环保参与国家经济运行决策的第一窗口，必然成为推动中国经济绿色化转型的重要手段。环评工作应以规划环评为龙头，上接战略环评，下推项目环评，从布局的源头预防环境风险，改善环境质量。然而，目前规划环评的落地仍面临着巨大的困难，规划环评技术审查意见难以形成刚性约束，也没有可行的追责机制。再有，规划环评质量难以与其重要性定位相匹配，目前规划环评报告书对编制机构及编制主持人均无资质要求，这无疑使规划环评的质量存有隐患。战略、规划环评的编制、评估、审批等需要进一步制定及完善相应制度，给予有利保障。

2.2环境影响评价诚信体系亟需建设与完善

环评行业是政策驱动的行业，也是半公益性质的行业，是环保的第一道门槛，是生态文明建设的保障措施之一。近几年，各类事件使环评饱受诟病，环评的效力和公信力受到质疑。出现此类问题，除机制体制尚需完善外，很大原因出于某些不良环评机构或个人的价值取向，存在“挂靠”“借证”“公参作假”等现象，使得某些环评报告不严谨、不真实。

2013年底，环保部印发《关于切实加强环境影响评价监督管理工作的通知》，明确规定未来要建立环评机构和从业人员的诚信档案，并向社会公开诚信信息。

目前，环评行业是信息公开最全面、力度最彻底的行业之一。环评行业的任务艰巨、责任重大，行业的诚信体系建设需要尽快完成完善，向社会公开，接受公众监督。

2.3环境影响评价行业技术水平有待提升

环评行业的技术方法涉及多类别、多领域、多层次，兼具范围广、内容多、专业性强的特点。改革之前的环评技术领域涉及广泛，但不精深，环评更需要科学性，以科学、严谨的技术力量作为强有力武器，坚守环境保护第一道门槛。

我国的环评行业发展至今，环评队伍的专业技术水平和服务质量并不理想，很少有环评机构设置环境影响评价技术研究。新的资质管理办法鼓励环评机构进行技术研究，完成科研课题。在事业机构改革的当下，这种技术研究氛围、范围也在进一步缩减。在进行环评服务的同时，更好地进行研究工作，也是今后环评行业成长需要探索的方向。

建议充分发挥行业组织的力量，提供多方面渠道及平台，助力环评行业技术提升。

2.4环境影响评价行业应充分发挥行业组织力量

根据新修订的《建设项目环境影响评价资质管理办法》第一章第六条：国家支持成立环境影响评价行业组织，加强行业自律，维护行业秩序，组织开展环评机构及其环境影响评价工程师和相关专业技术人员的水平评价，建立健全行业内奖惩机制。

在简政放权、转变政府职能的新要求、新任务下，开展环评行业自律，诚信体系建设，是从行业自律的角度加强环评队伍建设，规范从业行为的必然选择。环评行业的公益性质决定了环评行业不能仅仅从“管”上进行束缚，应由行业内部自发的自律行为进行运作，充分发挥环评行业的社会组织力量。

目前，环评行业社会组织还受到多方面的束缚，在简政放权、转变政府职能的大趋势下，管理部门可以更多地给社会组织留出发挥空间，支持社会组织作为行业自律的主导，发挥引领、协调、服务、自律的作用。同时对环评行业的专业化、规模化发展起到更大的作用。

3　行业发展展望

2015年是环评行业全面深化改革之年，这一年环评行业经历了多种改革及变化。环保主管部门努力推进改革步伐，环评机构积极适应与配合改革道路，环评技术人员也在改革浪潮中取舍、重新自我定位，环评改革对每一方都带来了或多或少的影响。

2016年是环评行业继续执行改革的一年，今后几年环评系统的法律法规、导则标准、技术方法体系将进一步修订和完善，环评行业将迎来彻底的改革。同时，随着规章制度的导向，环评机构将提升技术水平，向专业化、规模化发展，通过兼并重组、跨区域整合等多种形式做精、做强。

2015年随着宏观管理的加强，战略环评和规划环评都有所推进。而规划环评的落地，是规划环评制度引领生态文明建设的良好开端。今后，战略环评和规划环评还将进一步推进和落实，同时，对新环保法所提的政策环评进行探索。

随着排污许可为固定点源环境管理的核心制度的确定，环评制度与排污许可制度的整合衔接也成了必然，实行排污许可“一证式”管理，形成系统完整、权责清晰、监管有效的污染源管理新格局，提升环境治理能力和管理水平。

环评行业在日渐成熟的道路上迈进，肩负责任与重担，无论是环境保护主管部门，还是环评机构，都面临着机遇与挑战，2015年环评行业改革的政策和行动，强有力地佐证了行业进步。

Development Report on China Environmental Impact Assessment Industry in 2015

（ EIA Branch of CAEPI， Beijing 100037， China）

中图分类号：X324

文献标志码：A

文章编号：1006-5377（2016）05-0005-05