当前城市边缘土地利用总体规划实施评价探讨

李进　魏巍

（云南远科土地整治规划设计有限公司云南昆明650201）

当前城市边缘土地利用总体规划实施评价探讨

李进魏巍

（云南远科土地整治规划设计有限公司云南昆明650201）

本文以城市边缘土地利用总体规划为基点，切入实施评价课题，述内涵、析问题、寻良策，旨在为加强土地资源建设，增强城市边缘土地利用实效提供有力的理论支撑。

城市边缘；土地利用；规划；评价

2015年12月8日，国土资源部审议并原则通过了《〈全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）〉调整方案》。该方案对加强土地宏观调控、推进节约集约用地、审核规范开发区用地作了进一步明确，对下步整合生产、生活、生态资源配置提出了具体要求。近年来，我国在加快城市经济建设中，将城市边缘土地利用纳入总体发展规划，不断创新实施方法和运行路径，土地利用总体规划取得了一定实效。客观来讲，城市边缘土地作为城郊协调的前沿地带，总体规划的复杂性、调整任务的艰巨性、区域供需的不平衡性较为突出，对土地利用密度和强调的控制带来了一定难度。当前，对于如何提升城市边缘土地利用总体规划效能，国家有规定，国土部门有要求，各地也有相应的落实办法。然而，在推进落实进程中，有一个需要理性思考并审慎把握的关键点，这就是城市边缘土地利用总体规划实施评价。

1城市边缘土地利用总体规划实施评价的内涵

城市边缘土地，通常是指处于城乡中间，承载物资流通功能，兼具城市辐射效应，呈现非均质周期性发展的区域。在当前新农村建设背景下，其区位的特殊性、功能过渡性、推进的动态性、利用类型的复杂性日益突出。对城市边缘土地利用总体规划实施评价，就是基于建设用地比重大、多功能、矛盾尖锐等特点，运用成对比较、综合评价、统计分析等方法，了解城市边缘土地利用详情，分析总体规划的制约性因素，评价实施的成果。在其体系构建上，由土地所属管理单位，分结果、效益、效力评价三个层面，融合规划编制、方案等要素，系统评价总体规划实施情况。

2当前城市边缘土地利用总体规划实施评价存在问题

基于当前城市边缘土地日渐减少、用地布局混乱、缺乏有效管理等问题，早在中国第二轮（1996－2010年）土地利用总体规划中，就将严格管理土地、加强全面规划修编纳入其中。目前，仍然显性存在三个方面的问题：（1）将其混同于泛性的土地规划实施评价，导致概念不清、抓手不实，淡化了利用总体规划的特殊性；（2）城市边缘土地利用总体规划作为我国土地规划的一项重要内容，对其规划前、规划编制过程的评价因素较少，导致实施评价要素不全，缺乏具体的评价思路办法；（3）评价主体独立性不强，片面追求数量化，造成实施评价统计口径不一，避重就轻，从而影响了评价的质量。

3提升城市边缘土地利用总体规划实施评价的有效路径

3.1融入规划理念，增强评价主体的独立性

当前，一些城市用地粗放性扩张，远远超出了用地的合理值，加之缺乏长远的规划和统筹，导致盲目开发，用地结构不够合理。针对这一些问题，要运用信息反馈机理，融入动态规划理论，改变当前由行政部门或编修单位实施的现状。尤其要从健全组织领导、理论体系、评价指标体系入手，推进土地利用规划学科发展和城市边缘土地合理利用进程，提升评价质量效益。要结合城乡土地利用类型复杂多样的实际，守住耕地面积，有针对性制定完善土地利用总体规划，改善用地结构，拓展其城乡双重功能，明确评价的组织与实施主体，细化评价任务，充分调动民众参与的积极性与主动性。要充分社会监督功能，运用考评载体，对评价主体进行定期的考核与评定，确保评价主体功能不减，标准不降。

3.2完善评价要素，增强实施评价的内涵性

城市边缘土地利用总体规划，涵容内容多，涉及领域广、协调配合性强。要增强其利用总体规划的针对性、可操作性和实效性，就必须紧盯城市边缘土地这一过渡性地带，遵循生态保护的原则，加强动态性研究，着重从完善评价要素入手，不断健全实施评价体系，增强规划调整和修编的内涵。要结合我国土地利用规划总原则，从总体规划结果、效益、效力层面，明确实施评价者、评价对象、评价目的、评价标准，丰富实施评价体系要素。尤其要在效果和执行指标方面，与城市边缘化土地评价目的相结合，综合衡量社会公众认知度，优化规划编制手段，构建指标量化模型、优化评价方法，强化总体规划法律地位，增强体系运行的公开性和有效性。

3.3建立监测机制，增强体系运行的科学性

城市边缘土地，利用类型多，逆向转换成本大，开发与耕地矛盾突出，对其利用总体规划实施评价是我国土地管理中的新课题。针对当前信息运行不顺畅、规划实施评价介入时点不准确、内外评价机制衔接不紧密等问题，要以完善规划实施评价内容为基点，明确实施评价各项指标，进一步健全评价标准，明确介入时点，优化资源配置，尤其是在城市边缘土地的外部评价上，推广使用3S技术，丰富评价方法，充分调动立法、司法、投资等部门参与的积极性，通过组织力量的带动与牵引，促进外部评价运行有序。在对城市边缘土地的内部评价上，要实现图数一致，最大化挖掘土地利用信息潜能，切实加强总体规划监测工作，并通过土地利用结构的变化，推动实施评价功能的调整，促进土地集约节约利用。

[1]魏振,蒲春玲,王琰,刘志有,李强,王雅宁.阜康市新一轮土地利用总体规划实施评价[J].黑龙江农业科学,2015(1).

[2]林榕丽,吴春霞.县级土地利用总体规划实施评价研究[J].才智, 2015(3).

[3]栾乔林,熊昌盛,黄朝明,韦仕川.基于多目标的土地利用总体规划实施评价[J].江苏农业科学,2015(9).

李进（1983—），女，山东菏泽人，学士，助理工程师，从事国土资源可持续利用与发展。