水排污许可证制度下的违法经济处罚机制研究

冯贺麟

（辽宁省朝阳市龙城区环保局辽宁朝阳122000）

水排污许可证制度下的违法经济处罚机制研究

冯贺麟

（辽宁省朝阳市龙城区环保局辽宁朝阳122000）

随着现代工业化社会的不断推进，环境污染问题日益成为制约社会经济发展的主要矛盾。水排污许可证制度是控制污染物排放的国家性法律制度，而其中规定的违法经济处罚机制是保障环境保护各项政策顺利贯彻落实的法律保障，也是水排污许可证制度中的核心组成部分之一。当前我国水排污触发机制中存在诸多问题，比如处罚原则、评估依据以及处罚标准不明确、可执行性差、经济处罚力度小、违法成本低等，为污染物排放单位的约束性和威慑性较弱。因此必须改革当前水排污许可证制度下的违法经济处罚机制，增强法律的威慑性和约束性，从而为环境保护政策的贯彻实施保驾护航。

资源节约与环保；水排污许可证制度；违法经济处罚机制

虽然我国在环境保护方面，法律法规和政策方针从未松懈过，但是仍然有不少企业存在偷排、直排等问题。我国各省都频繁出现水污染排放超标事件，比如2005年吉林石化爆炸引发的松花江水污染事件，2010年福建紫金矿业的重大水污染排放事件，如此频发的水污染事故不得不让我们反思我们现行的水排污许可证制度是否存在问题。根据有关数据调查显示我国企业环境违法成本非常低，与环境治理成本相比，已是小巫见大巫。在当前的市场经济体制下，排污者一般都是依靠国家给定的排污标准规章制度规范自己的排污性行为，而当前我国排污事件频发的原因很大程度上与经济处罚标准设计缺乏约束性和威慑性有关。

1研究方法

1.1研究内容

本文主要以江苏省昆山市为调研对象，针对昆山市环保部门以及重点企业管理人员进行访谈，在相关文献资料的基础上，采用对比法、综合法等多种研究方法，以水污染物排放为重点，对中国水排污许可证制度的经济出发制度存在的问题进行深入而细致的研究，为相关立法部门和决策部门制定科学合理的法律法规提供切实可靠的理论依据，为完善中国排污许可证制度中的经济处罚制度提出改进建议。

1.2调研对象

本文调研和访谈的对象为江苏省昆山市环保局相关部门以及当地主要的水污染物排污企业的管理人员。根据江苏省自己的管理体制，针对昆山市环保局的访谈对象包括污防处、法规处、监察队、总量处、当地环境科学院等，当地主要的水污染物排放企业涵盖了电力企业、钢铁企业、石油化工企业、造纸企业、汽车制造企业等等。

1.3城市选取

本文选取了江苏省昆山市环保局及当地的水污染物排放企业。

2结果与讨论

2.1江苏省昆山市水排污许可证违法经济处罚制度现状

下面本文将注意列举昆山市环保局公布的7起典型环境违法案件。

案件一：2月4日张浦镇某村电镀加工作坊擅自使用未经过环保审批的设备加工镀锌五金件，加工过程中未建设配套污水处理设施，导致生产中的废水直接排放在车间地面，后由车间南侧围墙小洞的化粪池进入菜地水沟，最后进入河道。昆山市环保局将其违法电镀设备查封扣押。

案件二：1月15日昆山市环保局发现某塑胶有限公司的排水样中磷浓度超标，随后发出责令警告书。3月9好对该企业再出检查，磷浓度依然超标。环保局决定对该公司实施按日连续处罚，共计罚款1.0962万元。

案件三：昆山市环保局对某电子材料公司实行日常检查，发现化学需氧量日排放总量超标，为此环保局责令该公司在2月3日至5月3日期间限制生产、降低产量。

案件四：昆山市环保局在日常检查中发现一辆机动车尾气排放不合格，但是换了一家检测公司，尾气检测合格。经过对该检测公司进一步调查发现，该公司涉嫌认为降低检测数值使得检测报告合格，随后对该检测公司处以3万元罚款的行政处罚决定。

案件五：今年2月份，昆山市环保局发现某电子科技公司废气治理设施不正常运行，环保局责令其整改，并处罚5万元。

案件六：某材料公司被检查出建设项目未经过环保局验收就投入生产，责令其停产，并处罚4万元。

案件七：某家具公司建设项目为获得批准擅自建设压合、贴皮、打磨、喷漆等工段，产生的粉尘、废弃采用强排风直排的方式外排。环保局责令停产，并处罚5万元。

2015年1月至5月，昆山市共处罚80家水污染超标企业，共处罚金额414万元。昆山市环保局公布以上7起典型环境违法案件。在这些环境违法案件中，即存在企业环境违法，也存在个人环境违法行为。昆山市排污超标企业众多，涉及到废水、废气、废渣、粉尘等多个方面去，其中水污染物占据绝大部分。从昆山市对污染物排放超标的企业的经济处罚来看，经济处罚力度偏小，不足以起到约束和威慑作用，比如案件二中该塑胶公司屡教不改，排水样中的污染物屡次超标，但是环保局对其的经济处罚只有1万元左右。而美国的《清洁水法》对水污染处罚特别严重，对于故意制造危险者，罚款250000美元或15年监禁，或者两项叠加，对违法机构罚款达到1000000美元，再犯则翻倍[1]。

2.2我国水污染物排放违法经济处罚机制存在问题

2.2.1处罚力度小，难以起到约束和威慑作用。我国的《行政处罚条例》指在纠正违法行为，并指明没收违法所得，但是我国的法律并没有对违法所得有明确的界定[2]。我国2008年的《水污染防治法》虽然在处罚力度有了提升，罚款总额提高至100万元，但是对于个别企业而言仍然表现为力度不够。比如某印染厂的污染治理成本为2万余元，一年为1000万元，但是按照规定处罚金额不能超过100万元，这还不到治理成本的1/10[3]。

2.2.2绝对静态的处罚模式激励性不强。我国的法律只针对一次违法行为，而忽视了违法行为危害程度的持续时间，这也大大降低了违法者的违法成本，这种属于一次性绝对净值的额度设定方式。与美国的环境保护法相比，美国虽然规定了罚款上限，但是罚款形式有所不同，美国规定了每日罚款，是相对动态的，而我国属于总额罚款，是绝对静态的。美国的动态罚款模式考虑了违法行为的持续时间和违法后果，形成了违法历史的追究制度，加大了对违法者的威慑力和约束力[4]。

2.2.3缺乏合理的判定依据，处罚手段单一，可执行力度差。我国2008年的《水污染防治法》没有给出详细的罚款原则和裁量依据，很多都以“情节严重者”概括，使得处罚条例实行起来效果较差，处罚得不到有效落实。水污染制度中设计到行政处罚、民事处罚以及刑事处罚，但是只有行政处罚的可操作性较好，其余都缺乏相关具体规定和依据。处罚方式涉及到责令限期改正、吊销执照、责令关闭等方式，但是对于监禁等更严厉的方式没有涉及。

2.3我国水排污许可证制度的违法经济处罚机制的改建意见

2.3.1设定明确的处罚标准，加大处罚力度，提高确定性和效率性。国家立法部门和相关监管部门要实现设定处罚标准，加大处罚力度，科学计算出处罚金额，提升经济处罚的规范性、效率性以及确定性。处罚力度的重新确定是一个长期而复杂的过程，可以先给出处罚标准、计算公式以及参考范围。此外环保局要引入最有处罚倍率理论，这是一个不断试错而接近最佳方案的方法，以比率处罚和倍率处罚确定处罚标准，可以根据实际情况灵活调整，确保相对成本的实效性。

2.3.2实行递进处罚执行制度。针对“情节不是很严重”、“影响并不恶劣”可以先行通告批评并责令限期改正，然后下达警告书公示，给予企业上诉期。如果企业在期限内没有上述其拒绝不执行处罚，可以起诉该企业，并墙纸执行经济处罚。如果构成严重危害，要按照法律对其查封并搜集政策对相关单位和负责人进行处罚。2.3.3建立合理的处罚评估机制和调整机制。每3~5年处罚效果和处罚社会成本要进行调整。

3结语

中国自从开展排污许可证试点以来，许多地方在法律法规之上的贯彻执行上表现积极而创新，在增强企业环保守法观念、促进企业排放合格方面有一定的作用。但是我国频发的污染物排放超标事件不得不令我们反思我国的排污经济处罚机制的漏洞。为此我国要加大处罚力度，促进处罚执行制度改革，使排污许可制度真正起到环境保护的作用。

[1]宋国君,韩冬梅,王军霞.中国水排污许可证制度的定位及改革建议[J].环境科学研究,2012,09:1071-1076.

[2]韩冬梅,宋国君.基于水排污许可证制度的违法经济处罚机制设计[J].环境污染与防治,2012,11:86-92.

[3]段菁春,云雅如,王淑兰,陈振兴,彭艳春,胡君,柴发合.中国排污许可证制度执行现状调查[J].环境科学与管理,2012,11:16-20.

[4]赵若楠,李艳萍,扈学文,白璐.排污许可证制度在环境管理制度体系的新定位[J].生态经济,2014,12:137-141.

冯贺麟(1986—)，男，汉族，辽宁省朝阳市人，大学学士，2009年毕业沈阳化工大学，主要从事环保局环境工作。