苏州市生活垃圾分类与再生资源回收“两网合一”刍议

贺宏，吴震，周兴国（苏州市供销合作总社，江苏苏州，215000）



苏州市生活垃圾分类与再生资源回收“两网合一”刍议

贺宏，吴震，周兴国
（苏州市供销合作总社，江苏苏州，215000）

摘要：苏州市的生活垃圾分类和再生资源回收工作已开展数年，取得成绩的同时也遇到了问题。垃圾分类中出现了居民参与积极性和分类水平不高等问题，需引入专业力量；再生资源回收存在回收率不高、市场失灵、回收力量不稳定等问题，需政府出面。将两个体系合而为一，整合资源，形成合力，是提高城市综合管理能力的必由之路。就“两网合一”的具体操作，探讨了两种模式并分析了各自的施用条件。通过分析认为，“两网合一”既有必要性又有可行性，“两网合一”的推行，将进一步促进苏州市城市管理模式的进步和革新。

关键词：垃圾分类；再生资源回收；两网合一

1　生活垃圾分类处置网络概述

苏州市生活垃圾分类（简称垃圾分类）始于2000年，2012年市政府成立了以分管市长为组长，以17个有关部门及各区负责同志为成员的市生活垃圾分类处置领导小组，由市容环卫部门牵头，共同推进垃圾分类工作。2016年1月，《苏州市生活垃圾分类促进办法》经市政府137号令正式公布，将于2016年7月1日起正式实施，生活垃圾分类处置工作从此有法可依。

1.1回收模式

苏州市在实践中提出了“近期大分流，远期细分类”的垃圾分类模式，大分流是指按照生活垃圾的属性进行专项分流，将垃圾分为餐厨垃圾、建筑垃圾、园林绿化垃圾、农贸市场有机垃圾和生活垃圾，对其进行分类投放、分类运输、分类利用和处置。细分类是指将生活垃圾进一步细分为有害垃圾、可回收物和其他垃圾，有条件的场所再将其他垃圾中的厨余垃圾分出。远期所有场所的分类都将按照有害垃圾、可回收垃圾、厨余垃圾和其他垃圾进行细分。

1.2收运处理

收运是垃圾分类的关键。苏州市积极开展垃圾分类回收亭建设，“以桶代房”，实现生活垃圾分类收集，引导居民从源头开始分类。截止2016年3月，苏州市已在市区范围内的385个居民小区开展垃圾分类试点工作，其中姑苏区98个，相城区35个，高新区70个，吴中区105个，工业园区77个。

可回收物均通过苏州市供销合作总社所属的苏州市再生资源投资发展有限公司（以下简称苏再投），以市场化的方式进入回收渠道，最终作为生产原材料流向生产领域。有害垃圾由市容环卫部门统一集中至有资质的单位最终处置，而餐厨垃圾、建筑垃圾、园林绿化垃圾与农贸市场有机垃圾，则通过相应的方式（如焚烧发电等）实现资源化利用。

1.3遇到的问题

在垃圾分类的实践中，市容环卫部门遇到了如下问题。

1.3.1居民积极性不高

垃圾分类的关键是源头上的分类，但源头分类的实施者是居民，源头分类须配备必要的分类设施，设施占用空间，分类占用时间，随着生活节奏加快，多数居民很难自觉地对垃圾进行细分类。从经济学角度来看，垃圾分类的行为具有正的外部性，在没有补偿奖励机制的前提下，行为实施者的积极性必然下降。

1.3.2垃圾分类水平不高

有效的垃圾分类对居民的分类水平有较高要求，即使只有少数居民分类错误，也会极大降低垃圾分类的效率。也有市民反映工作人员前往社区收运时会将居民分类投放的垃圾重新混装在一起。做好垃圾分类，须有一定的分类知识，还须一定的分类工具。垃圾分类精准度的提高是一个漫长的过程，而生活垃圾的减量化、资源化和再利用却迫在眉睫，切实提高居民的垃圾分类水平是将这项事业落实到实处的唯一出路。

2　再生资源回收网络概述

相比生活垃圾分类处置网络，再生资源（指居民日常生活中产生的生活性再生资源，即废旧商品）回收利用的渊源则要复杂得多。再生资源以在生活中废旧商品的形式存在。历史上政府统一管理废旧物资的回收，改革开放后，国家对行业有所放开，任何单位和个人在取得特种行业许可后，均可申请营业执照从事相关活动。2004年7月1日生效的《行政许可法》进一步取消了从事废旧商品回收行业的前置许可。

为了促进废旧商品行业的健康有序发展，2008年12月，苏州市委市政府联合发文，成立了苏州市再生资源回收利用网络体系建设领导小组，并于2009年成立了国有的苏再投公司作为体系建设的实施主体，着力建设生活类再生资源的回收利用网络体系。

2.1建设成效

经过7年的努力建设，苏州市已基本建成了“社区回收网点—中心分拣站—再生资源产业园”三位一体的回收利用网络体系。截止2016年3月，苏州市的再生资源回收体系内的社区废旧回收网点已达62家，其中固定网点28家，物业用户13家，彩钢房7家，回收亭14家。据统计，截止2015年底，体系内的网点回收各类再生资源共计39 306.9 t，其中废金属9 806 t，废纸25 906.3 t，废塑料3 292.6 t，其他废旧商品302 t。

2.2遇到的问题

2.2.1回收的再生资源种类受制于下游处理企业

废旧商品回收主要通过赚取买卖差价实现盈利。从业人员独立经营，自负盈亏，对他们来说只有能够获利的废旧商品才具有回收的价值。回收与否不在于与该资源本身是否具有回收利用价值，而在于购销渠道是否通畅，目前以回收废纸、废金属和废塑料为主，废玻璃、废木材等由于缺乏下游和终端的处理企业，社区网点并不回收。这导致了苏州市再生资源的回收类别不够全面，回收率不够高。

2.2.2政府管理陷入两难的困境

中央政府出于激发市场活力、提高回收效率的考虑，放开了对再生资源行业的干预。与普通商品相比，废旧商品有其特殊性，在收集、搬运过程中，极易对周边环境产生不良影响，这种行业乱象需要政府出面。政府对市场的干预包括行政手段与经济手段。行政干预目前没有法律依据，经济手段（如财政补贴）可以解决外部性、催化行业内的“优胜劣汰”，但其违背市场经济的公平原则，不利于行业长远健康发展。再生资源回收体系内的网点与社会网点是共生与竞争的关系，在经营中，仅对体系内的网点进行补贴，既造成了不公，又降低了效率。所以政府管理在当前的再生资源回收体系中处于两难的境地，在缺位与越位的状态中进退维谷。

2.2.3价格机制在某些情况下失灵

在调研中发现，再生资源回收量与小区的档次是呈负相关：小区越高档，居民交售废品的积极性越低。究其原因，主要是高档小区的居民具有较高的收入，注重追求生活品质，不在乎废品换取的微薄报酬，没有囤积废品的习惯。他们更倾向于就地处理，将废品无偿交予保洁人员处理，也不乏将其当作普通垃圾丢弃。

受经济形势的影响，废品价格的骤降经常使从业者损失惨重。近几年国内经济放缓，制造业持续低迷，越来越多的从业者正考虑换行，导致回收力量不稳定。作为商品与市场，再生资源的交售者有经营自由，市场配置资源也正是通过价格杠杆实现从业者的进入与退出。但从垃圾减量和资源再生角度来看，再生资源回收有较强的外部性，出现市场失灵，需要政府出面干预。

3　生活垃圾分类与再生资源的“两网合一”

基于对两个网络体系的单独分析，不难看出其各自存在的问题。居民实施生活垃圾分类不够积极不够专业，需要稳定的专业力量介入；再生资源回收市场失灵，需要淡化废旧商品的商品属性、强化回收行为（服务）的公益性。考虑到生活垃圾与生活性废旧商品回收源头相同、过程相似、目标一致，如果能将两者融合在一起，打出组合拳，或许可以解决两者的问题。

3.1“两网合一”概述

所述的两网合一，指保持各自消纳处理体系相对不变的前提下将两个体系的收运体系合而为一，以前者为主，将后者纳入到前者当中，整合资源，形成合力，进一步巩固生活垃圾分类工作的成效，提高苏州市的城市综合管理能力。

3.2“两网合一”是城市综合管理的必由之路

3.2.1“两网合一”是整合资源、形成合力的客观需要

生活垃圾分类收运与再生资源回收具有内在共生性。如前文所述，在苏州，垃圾分类与再生资源回收这两个体系分别由两个部门牵头实施，各自完成包括选址、布点、收运在内的一系列操作。无论在地理位置还是在工作流程，两个体系都有重叠和交叉。从某种程度上来说，这是行政低效率和公共资源的浪费。此外，苏州市姑苏区98个生活垃圾分类试点小区的可回收物也由再生资源回收体系的建设单位（苏再投公司）负责收运。只有实施“两网合一”，将生活垃圾与再生资源网络体系进行统一规划、统一布局、统一回收，从人员、场地、设备上进行资源整合、优势互补，才能形成合力，极大提高整个“垃圾”的处理效率。

3.2.2“两网合一”是调整模式、稳定成效的重要保障

据粗略统计，2015年苏州市再生资源回收量占全市生活垃圾产生量的20%以上，达到了明显的垃圾减量的效果。要想保持这样的成绩，需要稳定的回收力量。如前文所述，市场的自我调节机制导致回收力量不稳定，市场失灵的情况也会在废旧商品领域出现，将废旧商品简单地视为普通商品并不合适。只有突显“资源再生、垃圾减量”的公益性，将再生资源回收纳入垃圾分类，强化政府的作用，才能有效回避经济波动对再生资源回收的影响，实现资源回收效率和垃圾减量比例的持续稳定提高。

3.2.3“两网合一”是行业发展和市场调节必然趋势

在实地调研中发现，市场已经自发形成了“两网合一”的雏形。具体来说，环卫工人、保洁员等非从事废旧商品回收的人员，在清理垃圾时会将饮料瓶、废纸板、废金属等“有值垃圾”与普通垃圾分离，并交售到废品站赚取报酬。废品回收人员在回收废品尤其是上门回收废品时，会替居民顺手带走不可回收的废品甚至生活垃圾。整理废旧商品时，回收人员也要将混杂其中的普通垃圾分开。只有“两网合一”，对类似现象的引导和规范，才能使原本单一、低级、业余的分拣行为变得全面、高级和专业。

3.2.4“两网合一”是国家计划和建设规划的内在要求

2012年4月，发展改革委、住建部、环保部组织编制的《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》中明确提出“推行生活垃圾分类”。2015年初，商务部、发展改革委、国土资源部、住建部和供销总社联合发布的《再生资源回收体系建设中长期规划（2015—2020年）》提出“结合垃圾分类工作的开展，鼓励和推动回收体系与垃圾收运体系各环节有机结合……探索与垃圾分类试点相结合、自动回收设施布点与专业物流相结合等回收模式。”“两网合一”在国家层面越来越受重视，作为今后国家建设规划的内在要求与重要目标。

3.3“两网合一”实现模式探讨

3.3.1基于财政保障的专业人员分类回收模式

该模式的核心是专业人员严格按照垃圾分类标准实施垃圾分类回收。专业人员是指经专业培训的具有丰富垃圾分类知识的人员，其职责主要为：（1）对居民提交的生活垃圾实施分类；（2）宣传普及垃圾分类知识；（3）指导居民进行垃圾分类。

该模式实施的前提是居民在家中对生活垃圾至少做到干湿分类。专业人员的劳动报酬主要来源于两部分，一部分是财政拨付的基本工资及社会保障，一部分是其分离出的可回收物在市场上的售卖所得（可视为绩效工资）。通过“基本工资+绩效工资”的形式，在保障人员基本生活和回收人员相对稳定的同时，充分激发其工作积极性。

3.3.2基于回收奖励的居民自助分类回收模式

该模式的核心是动员居民实施分类回收，并以奖励的形式予以激励。该模式实施的前提是具有身份识别功能的智能垃圾回收设备，并且每户居民分配独一无二的识别码。对于有毒垃圾，居民直接将其投入当前的有毒垃圾专用回收装置，对于其它垃圾和可回收物，居民须将身份条码贴在垃圾袋上，扫描后开启门禁，投入对应的回收桶。在处理终端，结合袋中物品对分类行为评价，最终以电子货币（公交卡）、积分等形式进行补贴，对不按要求投放的行为进行追溯和处罚。值得注意，这里的补贴只是对回收行为的鼓励，并不是废旧商品的销售所得。

3.3.3两种模式的评价

两种模式中，前者操作简单，可行性强，但不利于提高市民的垃圾分类意识；后者对设备和技术的要求高，但可以借此提高市民的垃圾分类意识，并且可以利用网络与市民卡系统、个人信用系统等互联，将垃圾分类与再生资源回收纳入到整个城市综合管理体系当中，促进人与社会的同步发展。

在现有条件下，可以先推广前者，在条件成熟时，再因时因地制宜地组合，采用后者或者各种模式的组合。

4　结论

通过分析认为，实施“两网合一”具有很强的必要性，并具备可行性，“两网合一”的推行将进一步促进苏州市城市管理模式的进步和革新。

中图分类号：X799.3

文献标志码：A

文章编号：1674-0912（2016）05-0022-04

作者简介：贺宏（1971-），男，江苏兴化人，研究生学历，经济师，苏州市供销合作社总社再生资源管理处处长。

收稿日期（2016－03－23）

Discussion on integration of domestic waste sorting and renewable resources recycling networks in Suzhou city

HE Hong，WU Zhen，ZHOU Xingguo
（Suzhou City of Supply and Marketing Cooperatives，Suzhou 215000，China）

Abstract:Suzhou's Domestic Waste Sorting（DWS）and Renewable Resources Recycling （RRR）have been carried out for several years，in which we made remarkable achievements and encountered some problems at the same time.In DWS，the residents lack participate enthusiasm，and classification level is still to be improved.DWS needs to introduce professional strength.In RRR，the ratio of recycling is not high enough.Market failure and inadequate staff strength deficiency also exist，as a consequence of which government intervention is required.If two networks were integrated，resources would be integrated and forces would be consolidated.It would be the only way to improve urban comprehensive management ability.As for the specific operation，this paper discusses two modes and analyzes their application conditions.Through the analysis，this paper concludes that the"Integration of Two Networks"has necessity and feasibility and it'll further promote the progress and innovation of city management mode in Suzhou city.

Keywords:domestic waste sorting；renewable resources recycling；integration of two networks