浅析《甘肃省废旧农膜回收利用条例》实效性

唐继荣

（甘肃省农业生态环境保护管理站，兰州 730000）

浅析《甘肃省废旧农膜回收利用条例》实效性

唐继荣

（甘肃省农业生态环境保护管理站，兰州 730000）

文章对《甘肃省废旧农膜回收利用条例》施行后的成效进行了调研总结，客观分析了存在的问题，并针对性地提出了建议。

废旧农膜 地方性法规 实效性 建议

2013年，甘肃省立足于缺乏国家上位法及现行国家标准过于宽松的实际，从解决该省较为突出的农业环境问题—农田“白色污染”的现实需要出发，开展地方创制性、自主性立法实践，通过制定地方性法规—《甘肃省废旧农膜回收利用条例》（以下简称《条例》），把在实践中探索形成的成熟的管理经验和行之有效的政策上升到法规层面，开启了甘肃省废旧农膜回收利用工作规范化、法制化的进程，对依法规范废旧农膜回收利用活动提供了有力的工作保障。文章对《条例》自2014年1月1日正式施行以来的执行效果进行了调研分析，以期为更加有效地发挥《条例》的法制保障作用提供参考。

1 《条例》实施的举措与成效

《条例》自2014年1月1日正式实行以来，全省各级政府及有关部门能够严格履行法定职责，强化农膜生产、销售、使用等多个环节的监管，废旧农膜回收利用工作明显加强，成效明显。

1.1 舆论导向有效形成

《条例》经省人大常委会审议通过后，省农牧厅在第一时间在《甘肃日报》刊发贯彻《条例》的文章，并及时下发了学习宣传《条例》的通知，组织全省农牧系统广大干部认真学习，准确把握。各市县农业部门迅速行动，采取多种方式，推进了《条例》的宣传普及工作。如张掖市组织各县区结合“全民捡拾废旧农膜日”和“放心农资下乡进村宣传周”等活动大力学习宣传《条例》；民乐县专门制作了废旧农膜回收利用专题片，在市县电视台轮番播出；再如平凉市各县区利用科技下乡和乡镇集市贸易日，出动宣传车辆，深入乡镇和村社，印发《条例》2万多份，开展宣传29场次，对《条例》进行了广泛宣传。各地农业部门广泛开展宣传的务实举措，形成了良好的舆论氛围，提高了《条例》社会知晓度和认同度，增强了公民的法律认知和环保意识，为《条例》的贯彻实施营造了良好环境，奠定了坚实基础。

1.2 扶持政策有所强化

《条例》实施以来，全省通过采取以奖代补、贷款贴息、税收减免等优惠政策，对从事废旧农膜回收利用的企业进行扶持。《条例》出台后，省财政安排废旧农膜回收利用专项资金规模稳定在2 000万元。部分地方政府增加支持废旧农膜回收利用工作专项经费有所增加，以《条例》施行的2014年为例，全省各地共配套安排地膜回收利用专项经费1 364万元，比2013年增加333万元，有效引导和激励了全省废旧农膜回收加工企业的积极性，全省从事废旧农膜回收加工的各类企业也从2013年的231家增加到2014年的293家。有关地州市也出台了一些优惠政策，如武威市民勤县制定出台了《民勤工业园区管理办法》，部分入驻园区的废旧农膜回收加工企业可享受税收优惠政策；对缴纳的土地出让金，依据企业投资强度，将县级留成部分全额返还，鼓励企业进行废旧农膜回收利用及终端产品研发生产；定西市通渭县开展了以旧换新、政府承诺补贴运费举措，同时制定实行了废旧农膜最低收购价每方120元的政策；此外，部分乡镇政府还安排了专兼职管理废旧农膜回收利用的工作人员。

1.3 执法体系初步建立

《条例》实施以来，全省各级农业部门和农业环保机构以此为契机，依据《条例》赋予的法定职责，抢抓机遇、主动作为，着力强化执法体系建设，切实提高执法能力和水平。截至2014年，除少数纯牧业县外，全省已建立市县两级农业环保机构92个，取得行政执法主体资格的25个，从事农业环境保护的工作人员达750人，其中持证执法人员达156人。各级执法机构依照《条例》第十六条、第十七条的有关规定，主动加强与工商、质监、供销等部门的沟通协调，有效开展了执法宣传、企业监管、联合执法及超薄膜清查等一系列农资市场监管工作，全省农业生态环境保护的执法体系、执法队伍和执法能力得到了明显加强。在春秋2季关键覆膜、揭膜时期，省农牧厅及时下发《通知》，要求全省各级农牧部门积极履行职责，依照《条例》的有关规定，主动加强与工商、质监、供销等部门的沟通协调，联合开展农膜市场执法检查和专项整治活动，真正把《条例》贯彻到实处、落实到地头。在各地州市，如定西市政府责成市农业、商务、工商、质监等部门加大联合执法力度，一方面加大对农膜生产企业的抽查力度，另一方面规范农膜销售行为，严禁销售0.008 mm以下农膜，一经发现依法予以查封、扣押；陇南市农牧局、工商局和质监局联合下发了《关于禁止生产销售使用0.008 mm以下农用地膜的紧急通知》和《关于开展全市农膜市场执法检查活动的通知》，在全市范围开展了执法大检查活动；临夏州要求全州农业行政执法人员带头学习宣传《条例》，全州各县（市）农牧、工商、质监等部门联合对农膜销售市场进行了清理整顿，有效制止了销售和使用厚度小于0.008 mm地膜的行为。

1.4 配套制度不断完善

为贯彻落实《条例》，根据《条例》第九条规定，省农牧厅迅速会同省质量技术监督局起草了甘肃省地膜生产地方标准《聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜》，对生产地膜的厚度、耐候期、抗拉伸强度等相关影响地膜回收性的参数进行了具体和细化，相关指标均高于国家标准，已于2014年4月1日正式发布实施。同年起，首次对旱作农业区省补地膜进行招标采购时实行充分考虑回收因素并予以相应加分的做法，优先采购开展废旧农膜回收加工利用企业生产的地膜，以此鼓励地膜生产企业积极参与到废旧农膜回收的工作中来，引导实行“谁生产、谁回收”的良性机制。在各地州市，如白银市人民政府出台了《关于进一步加强废旧农膜回收利用推进农业面源污染治理工作的实施意见》，把抓好废旧农膜回收利用工作作为双联行动的一项重要任务，就废旧农膜回收利用推进城乡环境综合整治工作进行了全面安排部署，各级政府将废旧农膜回收利用纳入环境保护目标责任制；定西市安定区出台了废旧农膜回收实施方案和考核办法，按照企业包干乡镇的原则，抓好回收加工利用工作。2015年，省农牧厅有关单位联合省标准化研究院，制定了甘肃省地方标准《废旧地膜回收技术规范》（DB62/T2622-2015），有效规范了地膜回收流程。

2 《条例》实施中存在的问题

调研发现《条例》在贯彻落实方面还存在一些问题，这些问题有的是因《条例》文本本身的设计缺陷引起的，有的则是因一些客观因素引起的，需要引起关注并进一步完善和落实。

2.1 《条例》文本本身方面

（1）《条例》中的个别条文过于原则、不够具体，在实际的施行中存在操作性不强的问题。例如：《条例》第七条第二款规定了相关部门“按照各自职责，做好废旧农膜回收利用的相关工作”，由于相关部门的具体职责不够明确，致使存在配合协同不力的问题；《条例》第十三条、第十四条针对废旧农膜回收利用的鼓励和倡导性条款，由于鼓励措施不明确，缺乏怎么鼓励、如何鼓励的规定，存在不好操作的问题；《条例》第十五条规定了扶持方式、优惠政策、补贴措施，但由于这些政策和措施不够具体，在实际操作中需要协调相关部门的配合，存在落实难的问题。（2）实践中，废旧农膜回收利用工作面临着2个价格之间的矛盾，即作为收购方，回收加工企业希望废旧农膜收购价格低一点；作为交售方，农户希望废旧农膜收购价格高一点。面对这2个价格矛盾，就需要政策的介入来弥补市场缺失，这是一个长期性的问题。《条例》中虽明确规定省人民政府设立专项资金用于扶持废旧农膜加工企业建设和废旧农膜回收利用技术的研发、推广，但并未对财政补贴资金的增长比例按照市场的缺失情况而及时进行调整作出规定。（3）由于受其他上位法限制，地方立法的局限性，对于废旧农膜回收利用执法，《条例》赋予了农业行政主管部门只有对销售、使用及回收加工场所的检查权，而没有对农膜生产企业的检查权，没有对流通环节的查封、扣押权，农业部门要开展农膜市场监管，必须协调工商、质监、供销等部门联合行动，行政执法成本较高。

2.2 《条例》贯彻落实方面

（1）地膜生产地标与国标存在冲突。《条例》规定甘肃省禁止生产、销售和使用厚度小于0.008 mm的农用地膜，并发布了地膜生产地方标准，但国家地膜生产标准仍在沿用，国内其他省份仍在继续生产销售厚度小于0.008 mm的超薄地膜，由于超薄地膜价格相对便宜，使用者易于接受而流入该省市场，对这些超薄地膜监管和查处的难度比较大，地标与国标2者之间存在冲突。（2）部分优惠政策落实不到位。《条例》第十五条明确规定了县级以上人民政府对从事废旧农膜回收利用的企业用以奖代补、贷款贴息等方式予以扶持，并享受农用电价格等优惠政策。目前全省大多数回收加工企业虽能享受到财政专项资金的扶持，大部分地方已经实现了以奖代补和贷款贴息，但全省经费预算有限，专项资金总量不足，部分地方政府对废旧农膜回收利用所需经费的投入尚未落实，致使所奖、所补和所贴的数额，距离有关规定和回收利用的实际需要尚有一定距离，难以实现补偿经营成本的目的，更难以实现鼓励经营的目的；对于电价优惠政策，由于电价定价机制与程序非常复杂，一般只有大型关系国计民生的项目才能享受农业用电，废旧农膜回收利用在这方面行业优势不明显，导致目前全省电价优惠政策基本未能得到有效落实；此外，《条例》中明确规定县级以上人民政府农业行政主管部门所属农业生态环境保护机构负责废旧农膜回收利用的具体工作，县级以上人民政府应当将废旧农膜回收利用所需工作经费纳入本级财政预算。但目前部分地方政府对废旧农膜回收利用专业机构的设置、相关专职工作人员的配备以及所需经费的投入等未能严格按《条例》的规定执行，影响了这些地区废旧农膜回收工作的顺利开展。（3）行政执法成本较高。由于地方立法局限性的约束，对于废旧农膜回收利用执法，《条例》第十六条只赋予了农业行政主管部门对销售、使用及回收、加工场所的检查权，而没有对农膜生产企业的检查权，没有对流通环节的查封、扣押权，农业部门要开展农膜市场监管，必须协调工商、质监、供销等部门联合行动，如何协同没有得到明确，现实中存在执法协同性不足的问题。

3 建议

针对《条例》实施过程中出现的相关部门职责不明、执法力度弱化，优惠措施不到位等问题，提出以下建议。

3.1 适时修订《条例》

（1）细化相关部门职责权限。废旧农膜回收利用是一项综合而复杂的系统工作，涉及多个部门合作，多方主体参与，应当进一步科学划分、界定政府相关部门职责，从而进一步提高法律的实效性。（2）落实完善优惠政策。主要明确县级以上人民政府将废旧农膜回收利用所需经费纳入本级财政预算，结合覆膜面积、市场价格等因素具体规定预算逐年增加的幅度。（3）补充地膜源头防控规定。紧抓源头防控这个“牛鼻子”，在《条例》主要规定废旧农膜回收和利用2个环节的基础上，补充细化农膜生产管理的有关规定，形成生产、销售、使用、回收、加工的完整法律责任链条。（4）修改部分条款表述。如《条例》第九条，鉴于地膜生产地方标准已经出台，应将该条原有表述作相应修改。

3.2 加大执法力度

法律的生命力在于实施。《条例》是该省各级农业部门和有关单位落实好废旧农膜回收利用工作的行为规范和准则，必须认真遵守和执行。县级以上人民政府农业行政主管部门要切实履行监管职责，协调农业、发改、财政、质监、工商等部门履行各自责任，做好相关工作。同时，要把相关的补贴、扶持、优惠政策落实到位，对有法不依、执法不严的单位要依据法律责任规定严肃处理。同时，要重拳出击，进一步加大违法案件查处和曝光力度，严厉打击违反《条例》的违法行为，加大依法推进废旧农膜回收利用工作的力度。

3.3 落实优惠政策

由于市、县供电部门无权调整供电价格，绝大多数废旧农膜回收企业目前尚没有享受农用电价格优惠，回收加工企业电费过高，对企业带来较重负担。废旧农膜回收利用属微利行业，在当前国际石油价格连续下滑，废旧农膜加工再生产品利润缩水的客观背景下，尽快落实这些优惠政策，对于企业的生存和长远发展无疑是极其重要的。因此，应完善顶层设计，加强与物价、供电和税收等部门的衔接，细化落实《条例》第十五条提出的“享受农用电价格等优惠政策”的规定以及税收优惠政策，降低企业生产成本，促进废旧地膜回收。

3.4 强化宣传教育

为确保《条例》的实施有更好的舆论和法制环境，使依法回收利用废旧农膜的观念能够在相关利益各方中普遍深入人心，在当前各级农业部门及农业环保机构已开展大量宣传教育工作的基础之上，仍有必要继续加强宣传教育引导。着重应在春秋两季农业物资大量上市前期和废旧农膜回收关键时期，组织农业、环保、质检、工商部门联合，重点针对农膜生产企业、农民群众、废旧农膜回收加工企业广泛宣传《条例》，动员全社会力量共同参与，形成治理废旧农膜污染的强大舆论氛围。

[1] 强化废旧农膜回收利用 推进农业可持续发展．农业科技与信息，2014，（20）：4～5

[2] 《甘肃省废旧农膜回收利用条例》解读．农业科技与信息，2014，（20）：5

[3] 闫奋民，王兴荣，李崇霄．以法制手段解决农业环境突出问题．农业法律研究从论，2014：141～146