公共图书馆评估指标体系创新探讨*

邹金汇 柯 平

（南开大学商学院信息资源管理系 天津 300071）

公共图书馆评估指标体系创新探讨*

邹金汇 柯 平

（南开大学商学院信息资源管理系 天津 300071）

评估指标体系的科学构建是保证评估工作顺利开展的基础。前5次公共图书馆评估指标体系具有扩展适应性不足、对服务重视不够、主体责任不明确的缺陷。在公共文化服务新环境下，针对图书馆、社会、政府承担的不同职责，第六次公共图书馆评估创新构建了过程与结果并重、注重政府保障职能、“服务效能—业务建设—保障条件”三位一体的评估指标体系。

公共图书馆 评估标准 指标体系

评估工作是推进我国公共图书馆事业发展的重要手段[1]，评估指标体系的科学构建则是充分发挥评估功能、保证评估工作科学化的关键。本文在回顾总结前5次评估指标体系的宝贵经验下，结合社会政治、经济、文化发展政策环境，为使第六次全国公共图书馆评估工作更加科学，探讨公共图书馆评估指标体系的创新。

1 前5次公共图书馆评估指标体系分析

评估指标体系构建得是否合理将直接影响评估的落实过程及其结果，对图书馆评估工作起到决定作用。前5次评估指标体系不仅可以集中反映我国公共图书馆事业在这20余年中的发展与进步，也展现出前5次评估指标体系本身的优势与不足，这些都为第六次公共图书馆评估工作的顺利开展奠定了良好的基础。但因特定的内外部环境，从今人的视角回顾前5次评估指标体系建设，无可避免地会发现其存在不足之处。

1.1 扩展适应性不足

前5次评估指标体系主要依据图书馆要素与业务流程的构建，而要素、业务流程的构建思路明显受制于内外部环境，并对后续环境变化等情况扩展适应性不足。如表1所示，前5次评估指标体系在继承中发展，并在一定程度上反映出不同时期的图书馆工作重点。从第一次评估构建起以办馆条件、基础业务、服务、业务辅导协作、管理、表彰等图书馆工作要素为核心的评估指标体系后，随后的第二、三次评估指标体系一直保持这一体系框架，除了用词上再做斟酌外，未做明显调整。依据当时文化共享工程建设的外部大环境，第四次评估在原有体系框架中单独增加了文化共享工程建设一级指标，以突出政策发展重点。总体来看，前4次评估指标体系基本结构保持一致，第五次评估指标体系主要继承了前4次评估指标体系，对前4次的“办馆条件”“基础业务建设”要素进行了重新划分，将管理与表彰相结合，并延续第四次将文化工程建设直接单列加入体系的思路。

由上述梳理分析可知，前5次评估指标体系的构建思路主要依托于实践工作的经验，缺乏严谨的逻辑体系与理论支撑。而体系是遵守一定秩序构建起来的整体，评估指标体系即是将相互联系的指标整合、关联为有机整体。图书馆要素不能全面反映图书馆的整体情况，随着内外部环境的变化，新环境、新政策、新问题不断增加，依托图书馆要素构建起来的评估指标体系难以应对，如文化工程建设成为图书馆工作新重点之后，第四、五次评估只能通过增加重点文化工程一级指标来暂时缓解新环境对原有指标体系的冲击。基于要素的评估指标体系，终将因要素的不断增加而趋于凌乱，暴露出其体系化程度不深的缺陷。基于流程的评估指标体系，则因其过于依赖实践工作的经验，不利于继承过去、着眼未来的常态化评估指标体系的构建。

表1 前5次公共图书馆评估指标体系简表

综上，主要源自图书馆要素与业务流程的前5次评估指标体系的内部逻辑关系较弱，扩展适应性不足。而图书馆评估指标体系的建立，应当是将对图书馆起到评价作用的诸多指标依据其内在逻辑整合为一个统一的有机体，进而有效应对不断更新的内外部环境。

1.2 对服务重视不够

服务是图书馆价值实现的重要表现，也是评估图书馆的重要依据。但在前5次评估指标体系中，服务的价值并没有得到充分突现。从表1可知，在前5次评估指标体系中，服务所占比重最高只有28%（第三次评估），至第五次评估时服务占比反而达到了新低（22%）。但实践中，图书馆服务则是不断推陈出新，成为新时期争取更多读者的关键。如表2所示，第一次评估时图书馆服务的重点还多集中在文献流通服务上，很多指标放在如今的评估环境下只能归到基本服务作为三级指标出现，而如“获奖课题数量”如今看来更属于基本业务建设范畴，而非服务内容。第五次评估则有了更多数字资源、社会教育的内容。第五次评估中参考咨询服务二级指标下又分出科技查新，文献提供，定题服务，信息咨询，编制二、三次文献等三级指标，为特殊群体服务二级指标下则又细分为残疾人、进城务工人员、未成年人、老年人服务等三级指标，体现出图书馆服务不断细化的同时，这些不断增加的内容与递减的分值比例更反映出原有指标体系的扩展性弱、对服务重视不够的缺陷。

表2 第一次、第五次公共图书馆评估中省级馆“服务工作”指标对比

第一、五次评估中采用的是“服务工作”，第二、三、四次评估服务部分则使用“读者服务工作”作为一级指标名称。不论是服务工作，还是读者服务工作，强调的仍是图书馆流程中的一部分，重点在于“工作”的开展，而非服务及其“效能”。不论是指标名称选择、指标设计、分值比例，都体现出前5次评估指标体系中对服务的重视程度有待加强。

1.3 主体责任不明确

前5次评估指标体系中，源自图书馆业务流程的体系设计自然也将评估主体责任落实到图书馆。有一线工作者建议，评估后反馈意见的主要参加者不仅仅是文化主管部门的领导和被评估的图书馆员，更应该是政府及相关部门领导(如财政局)[2]。而图书馆评估指标体系评估主体过于单一，既影响读者的话语权，也使评估指标体系的建立缺乏评估反馈及激励机制，不能循环验证[3]。例如，财政拨款、馆舍建筑面积、总藏量、员工人数、基础设施保障等指标，一直是历次评估标准中的重点，是各级图书馆与上级文化主管部门沟通经费、人员问题时的重要依据，也是评估后全国各图书馆发展的重要指引标准。这不仅仅是哪方出席评估反馈会议的评估机制与流程问题，而是评估指标体系构建之初就应该明确的评估主体责任。

前5次公共图书馆评估中涉及地方政府文化主管部门的主要是实地评估阶段，确实也提升了地方政府文化主管部门对公共图书馆事业的了解与关注。文化部对评估定级上等级图书馆的公示与表彰强化了地方政府对公共图书馆的支持与保障力度，从而使数字化、网络化建设等指标通过图书馆评估落实到公共图书馆建设发展的实践中，提升公共图书馆的社会地位。针对评估指标中的建设项目增拨专项经费，如针对图书馆业务自动化建设的要求，各地加大对于信息技术设备、自动化管理系统、网络建设等方面的投入，效果更是立竿见影，至第二次公共图书馆评估时，全国大部分省级、地市级公共图书馆，以及经济发达地区半数以上的县级公共图书馆都基本实现了业务管理自动化[4]。这说明评估具有影响力的同时，更明确了这些涉及不同责任主体的指标反映出困扰基层图书馆的一面。

前5次公共图书馆评估指标体系没有明确的主体责任界定，而其用图书馆业务流程作为评估体系构建思路的设计，也将公共图书馆推到了评估责任主体的位置，严重影响了主体责任的科学性与评估的系统性。第五次评估标准中虽设置有“免费开放本地经费到位情况”“财政拨款年增长率”等考核政府对图书馆支持情况的指标，但没有将这些指标真正、清晰地展现出来，更没有将这些内容统一到更明确的直面文化主管部门的责任主体之下。而在加强图书馆自身建设的同时，强化各级政府在图书馆建筑、设备、经费、人员等方面给予的保障，促进困扰图书馆的财政投入、人员编制问题获得主管部门的重视，寻求解决之道是评估指标体系的应有之责。

2 公共文化服务新环境对公共图书馆的要求

前5次公共图书馆评估指标体系在一定程度上促进了各级公共图书馆建设，反映出我国公共图书馆事业的发展与进步。随着我国公共文化服务需求日益增加，公共图书馆评估指标体系需要随着图书馆事业发展与实际工作的进步不断进行调整与完善，以适应内外部环境的变化。

2.1 公共文化服务体系化建设

文化部部长雒树刚将当前我国公共文化服务体系建设总结为“三个不适应”：与全面建成小康社会的目标要求还不相适应，与我国当前的经济社会发展水平还不相适应，与基层群众日益增长的精神文化需求还不相适应[5]。以往的图书馆评估指标体系虽随着历次评估的开展进行了分值分配等方面的调整，但总体来看仍存在着与当前公共文化建设不相适应之处，故而第六次公共图书馆评估指标体系在继承前5次评估指标体系经验之外，更多的是创新。

“人民的文化权益得到切实尊重和保障”纳入我国全面建设小康社会的奋斗目标，成为我国公共文化服务体系建设的发端，十八届三中全会明确的“统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化”[6]，都表明公共文化服务体系建设已获得中央的高度重视。作为国家文化强国战略的基础工程，构建现代公共文化服务体系势在必行。2015年以来，《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（中办发〔2015〕2号）、《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》（国办发〔2015〕37号）、《中华人民共和国公共文化服务保障法（草案）》、《关于推进县级文化馆、图书馆总分馆制建设的指导意见（征求意见稿）》等中央文件都反映出公共文化服务体系对图书馆的新要求，图书馆评估指标体系不能仅仅增加相关政策指标，更要从体系化的高度理解公共文化服务体系的影响；将现代技术、社会力量真正地融入图书馆评估指标体系之中，实现丰富公共文化服务内容，提供优质的公共文化服务以满足公众需求。通过评估指标体系的构建，也为图书馆相关标准的建设提供支撑，为建立健全公共文化服务法律体系做出贡献。

2.2 服务效能提升

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出“加强公共文化产品和服务供给”，明确要求“提升公共文化服务效能”，同时也提出“鼓励和引导社会力量参与”[7]，随后发布的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》为公共文化服务效能的提升规划出一条探索社会化之路。

评价公共投入运转时，最常使用的是资源投入与服务产出的效率、效果、效益情况。此前评价公共文化服务建设也常从经济效益、社会效益两大指标入手。但公共文化服务本身的文化特性使得效益评估很难真正展开，如考核公共图书馆的社会效益，如何界定其社会效益具有很高的难度，如果采用经济效益评估更与公共图书馆的“公益性”基本定位冲突。

在大力构建现代公共文化服务体系的今天，公共图书馆需要加强服务供给，提高服务效能，成为落实公共文化服务、惠及全民的重要文化窗口。随着我国城镇化水平的提高，以手机为代表的移动信息技术的广泛应用，公众对公共图书馆服务的诉求不再是简单的借还文献。想要吸引读者走进图书馆、使用图书馆，图书馆就要从创新服务、提升服务质量入手。因此，天津、上海、广东、浙江、吉林等地尝试实行基层文化设施合作联办、委托社会力量提供公共文化服务等方式，发展流动图书馆、博物馆。前5次图书馆评估中不乏对服务情况及其成果的考评，但未从体系化的高度深入思考服务这一核心命题，缺乏对服务效能的整体把握，这种现象也与既往评估指标体系架构时只考虑了单一的图书馆业务流程有关。

2.3 政府主导、社会力量参与

2015年1月，《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》随附的《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020）》提出了包括公共图书馆在内的服务项目、硬件设施和人员配备等22项基本保障要求。同年12月9日，《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》将公共图书馆定义为以提供阅读服务为主要目的，收集、整理、保存、研究和传播文献信息，向公众开放，并经依法登记的非营利组织，包括由政府设立的公共图书馆和由公民、法人或者其他组织设立的公共图书馆[8]；并重点提出要坚持公共图书馆服务标准化、均等化，以人为本、服务读者，明确公共图书馆应当具备的基本条件和运行管理的基本要求，要求公共图书馆丰富服务内容、提高服务水平，满足人民群众精神文化需求[8]。

由此可见，公共文化服务的供给主体从政府向以政府为主导的多元参与转变，评估主体也是如此。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》强调“建立公共文化服务体系建设协调机制”，完善权责明确、统筹推进的公共文化服务体系建设管理制度[7]。多数公共图书馆作为多级建设主体，也是接受多级管理的主体，加之不同地方行政资源配置的影响，涉及多层级、跨区域的图书馆服务体系形成难度很大。而天各一方的公共图书馆运行机制无法最大规模地整合资源，限制了公共文化资源的高效开发与利用。同时，政府主导、社会广泛参与的公共文化服务也全面展开，政府向社会力量购买的公共文化服务、图书馆法人治理、理事会制度逐步走向台前。

公共图书馆评估指标体系应当充分考虑国家大政方针与公共文化政策要求，在保障公共文化服务的基础上，提高服务效能，从而使公共图书馆评估工作真正跟随时代的发展与趋势。没有直接用户——读者的评估与监督，过于单一化的评估主体及其构建出的评估指标体系必然带来评估结果的可争议性[9]。读者在评估中的作用与主体地位已经得到了学界的重视，评估实践中“读者满意率”也成为重要指标，但影响评估的不只读者与图书馆。近几年，公共文化的服务主体越来越多元化，逐步形成了政府、市场、社会共同发力的良好局面。深圳图书馆等探索建立法人治理结构，让社会力量参与公共文化机构管理。

我国公共图书馆评估工作坚持“以评促建”，面对环境的巨大变化，通过评估提高公共图书馆的社会影响，有效提升基层图书馆的社会地位，促进各级地方政府与文化主管部门行使公共服务职责，是推动我国公共图书馆事业发展的重要手段，从而全面推动我国图书馆事业整体可持续发展。通过评估工作可以全面了解我国公共图书馆发展现状，尤其掌握基层图书馆发展的一手统计数据与信息，为公共文化体系的建设落实提供来自基层图书馆事业的声音，为公共图书馆行业有关政策、法规、标准与相关文化发展规划的制订及修订提供依据，从而真正实现我国公共图书馆工作科学化、规范化、标准化，进而向社会公众提供更为专业的图书馆服务，推动我国公共文化服务标准化与均等化的建设落实。

3 第六次公共图书馆评估指标体系的创新

如上所述，公共图书馆评估工作既要承接中央关于公共文化发展的重要精神，为构建现代公共文化服务体系出力，又需指导公共图书馆具体工作实践。评估指标体系的建设反映政策与实践的进展，既要保障促进基本公共文化服务标准化、均等化的方向精神，又要将社会效益和经济效益有机统一到图书馆实践指引中。

3.1 过程评估与结果评估并重

强调图书馆责任的过程评估与强调社会责任的结果评估同等重要。不仅是我国前5次公共图书馆评估依托图书馆服务流程设置评估标准，早期的国外图书馆评估也强调对馆藏、人员、设备、费用等投入资源进行定量评估，系统评估图书馆绩效[10]。1999年LibQUAL+的出现，引入了用户对图书馆服务质量的评估[11]，从而形成了两种不同的图书馆评估模式，或是选择更为重视图书馆业务流程的“过程评估”模式，或是选择更看重图书馆服务效能的“结果评估”模式。对这两种评估模式的不同选择必然影响到后续评估指标体系的构建成果，因为“过程”主导的评估指标体系多会将该次评估分解为基础设施、服务、管理；而“结果”为主导的评估模式则更容易搭建起成本、社会效益、表彰等结果清晰可见的框架。

但上述单纯的“过程”或“结果”指标体系显然不能全面反映图书馆工作与价值。“过程”是图书馆最终实现服务的累进程序，很难简单地将图书馆拆分出绝对不相关的静态步骤，也无法真正反映该评估时间段内图书馆事业的发展过程，更不会反映出图书馆的价值。“结果评估”也是同理，只算投入成本与产出收益，就忽视了对过程的把控，也不符合信息作为公共服务产品的特性。

其实，“结果评估”和“过程评估”并不是绝对不可融合的理念。“结果”是一个过程的结果，是一个过程的终点，也是一个新的起点；“过程”则是结果的必需。图书馆评估指标体系的构建是图书馆评估的核心过程，也是图书馆评估设计的结果，将融合转化到图书馆评估工作的落实中，真正体现图书馆评估指标设计的水平。实践操作中，前5次评估指标体系的构建就是因为无法解决上述过程与结果的矛盾，使得指标体系展现出扩展适应性不足的缺陷，陷于面对新问题只能不断打补丁的困境之中。只有理清过程与结果评估模式的不同，理解评估指标体系既是“结果”又是“过程”，才可能真正有机地将图书馆事业发展的过程与结果结合起来，探索出一条真正的体系化评估之路，并最终通过评估实践真正地与图书馆工作相结合。

3.2 对于政府保障条件的评估必不可少

不论是公共文化体系化建设，还是具体如公共图书馆评估，强调政府责任的保障条件评估必不可少。基层政府提供公共信息服务是客观必然，因为公共信息服务作为公共物品的特性决定了政府必须作为主要角色参与其提供。我国现代公共文化服务体系的建设也强调在政府主导下文化事业的社会参与，政府可以向社会力量购买公共文化服务。而这也就要求我们在图书馆评估指标体系的建设中重视科学性原则，构建的体系所辖的各大部分分级指标必须确实科学合理、可操作性强，且功能引导性强，能够全面客观地反映图书馆评估需求。

公共图书馆评估不是一蹴而就的，来源于英国“公民宪章”运动的社会服务承诺制、源自国家纪检监察部门的效能监察集中、被媒体称为“兰州试验”的第三方政府绩效评估机制，还有我国目前效能建设试行最为成功的绩效评估制度，都是可以借鉴的。评估指标体系也是在多方反馈、验证中不断完善，相应的反馈及激励机制是必不可少的。我国现行分级财政下基层政府是经济能力最弱的，却执行着覆盖范围最广、责任最重大的基层信息服务，而即使是“全覆盖”的服务体系，也不可能实现普遍均等[12]。

在市场、成本控制成为比较和衡量政府机构绩效的重要标准之后，如何更为标准化、均等化地开展公共服务成为各国政府关心的重要议题。新公共管理理论则肯定公正、公平、廉洁、民主、效率、责任在行政管理中的价值，在对政府活动的产出或效果的评估中，也认可经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）和公平（Equity）4E应该一起成为政府绩效的评估标准。由此，政府绩效评估的目的成为集公共责任、绩效和结果评价与管理的多维系统。前5次评估指标体系的另一缺陷是对评估主体责任认定不清。如前所述，其过于强调对图书馆业务流程、相关要素的评估，使得评估主体过于集中在图书馆，而忽视了政府的公共文化服务职能及责任。第六次图书馆评估指标体系的建立因其对公共服务公益性与政府税收投入的绩效考核的特点，认识到评估主体的多样性，才可能科学合理地确定公共图书馆指标体系。公共服务的主导——政府，掌握着人权、财权、事权，以及来自图书馆基层的一手数据资料。公共图书馆评估想要实现对事业发展的最大促进作用，对政府保障的评估必不可少。

3.3 “服务效能—业务建设—保障条件”三位一体的指标体系

图书馆评估指标体系是将对图书馆起到评价作用的诸多指标整合成为一个统一的有机体。体系构建得是否合理将直接影响评估落实过程及结果，对图书馆评估工作起到决定作用。因此，第六次评估指标体系的构建严格遵循科学、规范的制定原则，统观国内外图书馆事业建设与发展趋势，结合图书馆工作实践，指标编制项目组充分论证后提出并组织多次研讨，接受学界、业界反馈建议，最终构建起“服务效能—业务建设—保障条件”三位一体的指标体系。

“以人为本、服务读者”是新时期公共图书馆承担的核心职责与诉求。公共图书馆评估标准作为公共图书馆发展的主要标尺，更是要传递“促进基本公共文化服务标准化、均等化”“满足人民群众精神文化需求”的重要导向，并在这一过程中充分体现图书馆价值。如何在第六次公共图书馆评估指标体系的构架中首先反映出这一服务功能并从服务效能的角度进行评估引导成为体系构建的一大重点。业务建设是落实服务效能的渠道，保障条件是提升服务效能、支持业务建设的根基，三者有机结合，通过金字塔般稳固的内在逻辑支撑起第六次公共图书馆评估指标体系。

第六次评估指标体系的创新建设在充分利用上述国内外公共文化、公共管理评估理论与历次图书馆评估指标体系建设经验及后续评估分析报告的基础上，广泛借鉴国外公共图书馆、政府绩效评估指标体系建设经验，并参考《公共图书馆建设标准》（建标108—2008）、《公共图书馆服务规范》（GB/T28220—2011）、《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》等政策文件与大量相关文献，采用实地调研、专家论证、征求意见相结合的方式，充分考虑不同级别图书馆的发展特色，从而制定既能反映政府责任，又能切实服务社会，并能带动公共图书馆业务提升的图书馆评估指标体系。

前5次公共图书馆评估指标体系中虽然也大量吸收国家公共文化建设政策导向，但更多是精神指引，没有明确体现出对政府责任、图书馆职能、社会公众服务的整体考评。一来，评估指标权重分散，聚焦不足，不易操作；二来，对更多需政府支持的基础条件标准不够明确，使评估工作的导向作用降低。第六次公共图书馆评估确立起“服务效能—业务建设—保障条件”的评估指标体系，充分考量读者需求、图书馆职能、公共文化服务体系建设与评估主体，结合理论进展与最新政策发展趋势，构建符合我国当前公共图书馆实践的指标体系。服务效能是图书馆面向社会递交的一份答卷，是图书馆服务输出的显性与隐性结果的共同展现；业务建设是中流砥柱，是对原有图书馆业务流程评估体系的整合继承，评估公共图书馆核心业务建设与发展能力；保障条件是底层基石，落实政府作为公共文化服务供给与评估重要主体的职能与责任。

由此，第六次公共图书馆评估指标体系从服务效能、业务建设、保障条件3方面构建框架，以集中反映社会职能的尺度要求，既明确反映文化主管部门所需承担的政府职责实现情况，又考察图书馆自身业务能力，更是通过服务效能评估保障公共文化服务的真正落实。

4 结 语

从单纯考察图书馆业务流程，从中提取政府责任、社会需求，到多维度审视图书馆自身与所需基本条件，公共图书馆评估指标体系的建立是不断完善的过程。第六次公共图书馆评估在前5次评估工作的基础上重构评估指标体系，从体系框架、内容到信息化评估平台的应用，都透露出科学的创新精神。同时，其在继承既往经验的基础上，结合现实社会发展与图书馆发展的保障需求，强化评估体系的引导性，汲取国内外公共文化事业中评估指标体系建设的经验和建议。在保证公共图书馆公共服务职能、图书馆学科专业性与业务实践性的前提下积极探索，从宏观上确保公共图书馆评估标准的引导方向，在我国公共图书馆的现实情况下探索发展。

参考文献:

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[10]方小苏. 图书馆绩效评估[M].杭州:浙江大学出版社, 2008:14.

[11]General Information of LibQUAL+[EB/OL].[2016-09-29]. http://www.libqual.org/about/about_lq/general_info.

[12]邱冠华, 于良芝, 李超平, 等. 公共图书馆的设置与体系建设研究[J]. 中国图书馆学报, 2010(2):16-23,45.

Research on Innovation of Public Library Assessment Index System

Scientificly constructing of the assessment index system is the basis for public library assessment. The index system of previous 5 public library assessments has deficiencies in inadequate adaptability, insufficient service and unclear subject responsibility. In new enviornment of public cultural services, according to different responsibilities of the library, society and government, the sixth public library assessment creatively developed a trinity assessment index system of ''service effectivenesslibrary profession-government security'', which pays equal attention to the process and result, focuses on government security function.

Public library; Assessment criteria; Index system

G251

A

邹金汇 女，1989年生，南开大学商学院信息资源管理系2015级博士研究生。

2016-11-03]

*本文系国家社会科学基金重大项目“促进我国基本公共文化服务标准化与均等化研究”的成果之一，项目编号：14ZDA050。

柯 平 男，1962年生，教育部长江学者特聘教授，南开大学商学院信息资源管理系教授，博士生导师，图书情报专业学位（MLIS）中心主任，图书情报与档案管理一级学科博士后流动站站长。