水土保持监督执法工作应实现的三个转变

王 伟，吕 涛

(1.贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025； 2.贵州省水利厅 水土保持处，贵州 贵阳 550002)



水土保持监督执法工作应实现的三个转变

王 伟1，吕 涛2

(1.贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025； 2.贵州省水利厅 水土保持处，贵州 贵阳 550002)

水土保持；监督执法；工作转变

为有效地保护水土资源，推动经济发展方式的转型、升级，建设生态文明社会，实现中共十八届四中全会提出的用严格的法律制度保护生态环境的目的，使水土保持法得到更好的贯彻执行，水土保持监督执法工作应该实现三个转变，即从强化事中事后监管向事前预防与事中事后监管并重转变，从惩戒违法为主向惩戒违法同指引预测教育并重转变，从对建设单位进行监督执法为主向对建设单位和下级政府及相关职能部门进行监督执法并重转变。

预防为主、保护优先的方针，强化了综合治理措施，强化了相关主体的水土保持法律责任。为了有效保护水土资源、推动经济发展方式的转型升级，建设生态文明社会，实现十八届四中全会提出的用严格的法律制度保护生态环境的目的，使水土保持法得到更好的贯彻执行，水土保持监督执法工作应该实现三个转变。

1 从强化事中事后监管向事前预防与事中事后监管并重转变

水利部从2009年开始，在全国开展了水土保持监督管理能力建设活动，以提高基层水土保持监督执法的能力。通过这项活动，水土保持监督执法部门的履职能力得到全面提高，监督执法的力度不断加大，对防治水土流失、改善生态环境起到了积极的作用。不过在监督执法中，相比于事前的预防，执法部门更加重视事中事后的监管。根据水利部的数据，截至2014年，水利部连续4年对全国150个县接近300个大中型生产建设项目进行了监督检查，与此同时，各流域机构也对各地上千个部批方案的生产建设项目进行了监督检查。4年来各地累计开展监督检查超过6万次，依法查处了一批水土保持违法行为[3]。水土保持监督执法事中事后监管不断强化，但是对于事前的预防工作的重视程度还有欠缺。修订后的水土保持法规定水土保持工作实行“预防为主、保护优先”的方针，强调了预防在水土保持工作中的重要地位和基础作用，即在水土保持工作中，首要的任务是预防新的水土流失产生，要保护好原有植被和地貌，因为原生态植被是在大自然长期进化过程中形成的，其与当地的土壤基质和天然降雨等自然因素形成了稳定、和谐的关系[4]，应该把人为活动产生的新的水土流失控制在最低程度，决不能走先破坏、后治理的道路。

为此，水土保持监督执法工作除了需要加强对在建项目的水土保持工作进行事中事后的监管，坚决制止和查处在建项目造成水土流失的违法违规行为，还需要强化预防工作，即对生态环境良好但水土流失潜在威胁较大的区域，依据实际情况采取禁止或者限制开发等保护性措施，以尽可能地减少对地表的扰动，控制水土流失的发生和发展；对可能产生水土流失的人为活动，包括农业生产活动和基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设等各类生产建设活动，实行严格监管，尽可能减少人为水土流失及可能发生的危害，对已经发生的水土流失，督促相关单位进行综合治理，提高土地的生产力，恢复生态环境。为做到预防同事中事后监管并重，水土保持监督执法部门必须强化如下工作。

1.1 进一步强化和规范水土保持方案和水土保持设施验收的行政许可工作

水土保持法第二十五条规定：“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域，开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施”；第二十七条规定：“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用”。水土保持方案和水土保持设施验收行政许可工作，是水行政主管部门的行政职责，是贯彻“预防为主、保护优先”方针的重要手段。尽管国务院取消和调整了一批行政许可项目，但是水土保持方案和水土保持设施验收行政许可工作一直得以保留，足以看出这两项工作的重要性。

1.2 继续加快水土保持法配套法规的建设

完备的法律法规体系是执法机关依法行政的必要条件，同时完备的法律法规体系还可以有效约束规范人们的行为，使人们按照法律法规的要求从事相关活动，减少人为水土流失行为的发生，起到预防水土流失、保护生态环境的作用。自水土保持法修订实施至2015年底，全国已有26个省区市制定了配套的水土保持法实施办法或者水土保持条例，但是仍然存在配套法规内容不够细化，针对性、操作性不强等问题。因此，作为地方水土保持监督执法机构，应该继续根据当地情况，加快水土保持法配套法规的建设工作。例如水土保持法规定在山区、丘陵区、风沙区和水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，但是“容易发生水土流失的区域”如何确定，其确定的标准和依据是什么，这就需要各地结合自身的实际情况，在综合考虑当地的水土流失发生规律、社会经济发展需求等基础上进行明确[5]。再如根据《全国主体功能区规划》规定，功能区有优先开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，那么不同功能区生产建设项目的准入条件是什么，不同功能区水土保持考核工作的指标如何确定，这些都需要各地予以明确。

2 从惩戒违法为主向惩戒违法同指引预测教育并重转变

法律具有规范作用，即法作为特殊的行为规则本身所具有的作用，其首先具有强制作用。法律是国家制定或者认可的，并由国家强制力保证实施的行为规则的总和，所以其具有国家强制性，对于违反行为可以进行制裁[6]。水土保持法规定，凡是法律中有禁止或限制性规定的均有对应的法律责任，明确了对违法行为的处罚种类，强化了对违法行为的处罚力度，体现了“责罚相称”的原则，完善了法律责任的履行方式，加强了法律责任的可执行性和可操作性[7]。在水土保持监督执法工作中，执法机构更多的是依据水土保持法“法律责任”这一章的规定，偏重于对造成水土流失的不法行为进行事后的处罚，但是忽视了法律的规范作用除了有强制作用，还具有指引、预测和教育的作用，即法律可以为人们的行为提供一个模式、标准或者方向，人们通过法律可以预测自己的行为是否合法，在法律上是否有效，从而决定今后的行为是否实施[7]。要有效发挥水土保持法的指引、预测和教育作用，水土保持监督执法工作除了继续加大对违法行为的查处，还需加强下面的工作。

2.1 广泛开展水土保持宣传工作

水土流失的发生、发展及后果显现是缓慢、渐进的，是一个从量变到质变的过程，而水土保持效益的显现也是一个长期、缓慢的过程。因此，做好水土保持的宣传教育工作，普及水土保持知识，对增强社会公众的水土流失忧患感、预防和治理水土流失的责任感、紧迫感具有极其重要的作用，最终要形成水土保持人人有责，自觉维护、珍惜、合理利用水土资源的良好氛围，每个单位、每个公民都自觉地在日常生产生活中开展水土流失的预防和治理，成为水土保持的参与者、监督者和推动者。修订后的水土保持法实施以来，水土保持宣传工作取得了长足进步，宣传形式不断创新，宣传重点更加突出，宣传对象逐步扩大，除了传统的宣传方式，还广泛利用新媒体，将各级党政领导和机关干部，以及管理对象，还有社区公众、中小学生纳入到宣传范围，增强了社会各界的水土保持意识。但是目前我国部分单位和社会公众依法保护水土资源、防治水土流失的意识仍有待进一步提高，所以仍需进一步加大水土保持宣传工作，除了每年的水土保持宣传月活动，还应该和“世界环境日”“地球日”“世界水日”“中国水周”等宣传活动结合起来，拓展宣传载体，推进国家水土保持生态文明工程、水土保持科技示范园、中小学教育实践基地等的建设，全面铺开水土保持宣传教育工作进党校活动[3]。

2.2 加大对水土保持科研的支持力度

水土保持科研是推动水土保持事业发展的重要基础，由于水土流失的发生、发展受到诸如地形、地质、土壤、植被、降雨等一系列因素的影响，加上各地造成水土流失的原因不尽相同，所以开展水土保持科研工作，可以为水土流失防治工作提供必要的技术支撑，会加快水土流失防治速度，提高水土流失防治水平，充分发挥水土保持法的指引、预测和教育功能。水土保持法第七条不仅强调国家鼓励水土保持科研工作，还强调“支持”水土保持科研工作，加大对水土保持科研的支持力度，将水土保持科研成果积极转化为生产力，引导建设单位切实承担起防治水土流失的法律义务。

3 从对建设单位进行监督执法为主向对建设单位和下级政府及相关职能部门监督执法并重转变

长久以来，人们的思想上有一个固有的模式，即监督执法涉及两类法律主体——执法者和被执法者。具体到水土保持领域而言，执法者就是地方人民政府(水行政主管部门)和根据实际情况确定的负责水土保持工作的机构，而被执法者就是在生产建设活动中造成了水土流失的单位、公民。因此，长久以来水土保持监督执法主要是以对建设单位的监督执法为主。一些地方党政领导唯GDP的政绩观是造成我国环境问题的重要原因，在经济发展与环境保护之间，地方党政领导由于任期、升迁等因素会不自觉地选择经济发展而忽视环境保护。地方环境保护部门的人、财、物均由地方政府掌控，受地方保护主义的影响，地方环境保护部门难免出现“不敢执法”或者“执法不到位”等现象，无疑放纵了环境违法行为，间接加剧了环境的污染与破坏。2015年1月1日正式实施的新修订的环境保护法规定了行政机关的内部监督，以加强环境保护监督管理工作。行政机关的内部监督分为4个方面：一是上级政府对下级政府环境保护工作的监督；二是上级政府对下级政府有关部门环境保护工作的监督；三是上级政府所属的环境保护主管部门对下级环境保护主管部门的监督；四是上级政府所属的环境保护主管部门对下级政府的环境保护工作进行监督。作为生态环境保护领域的基本法，环境保护法规定的基本制度无疑也是水土保持行业需要遵照执行的，水土保持法也是环境保护法规体系的重要组成部分，因此水土保持监督执法除了要继续强化对建设单位和公民造成水土流失的违法行为进行监督执法，还应加强对下级政府或者下级政府水土保持主管部门履行水土保持职责的情况进行监督执法，发现有违法行为应当依法给予行政处分的，应该向下级政府或者下级政府水土保持主管部门工作人员的任免机关或者检察机关提出行政处分的建议。同时按照环境保护法的相关规定，依法应当给予行政处罚，而有关水土保持主管部门不给予行政处罚的，上级政府水土保持主管部门可以直接做出行政处罚的决定。这样可以有效地避免水土保持监督执法中的地方保护主义，有利于水土保持监督执法工作的开展。现在各地的水土保持监督执法机构已经开始了这方面的工作，截至2014年，全国已经有12个省区市将水土保持工作或者内容纳入到对地方政府的目标责任考核中，浙江省还实行了“水土流失终身责任追究制”[3]。

[1] 姜德文.落实中央生态文明建设意见 推进水土保持新发展[J].中国水土保持，2016(2)：1-5.

[2] 李彪.中国水土保持或将进入新时代[EB/OL]. http://www.eedu.org.cn/Index.shtml，2015-11-16.

[3] 刘震.总结经验 抓住机遇 全面实施新水土保持法[J].中国水土保持，2015(6)：1-7.

[4] 翟然，张荟瑶，张婧雯，等.水土保持预防保护策略与措施探讨[J].中国水土保持，2014(5):14-16.

[5] 张小林.对水土保持规划中划分水土流失易发区的初步思考[J].中国水土保持，2013(1):9-11.

[6] 朱白丹，戴敏.解读新水土保持法的执法操作性[J].中国水土保持，2011(6):3-4.

[7] 刘金国，张贵成.法理学[M].北京:中国政法大学出版社，1992：114-116.

(责任编辑 孙占锋)

S157

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1000-0941(2016)10-0031-03

贵州省教育厅高校人文社科项目(14SSD017)；贵州大学文科重点学科及特色学科重大科研项目(GDZT2010002)

王伟(1972—)，女，贵州贵阳市人，副教授，硕士生导师，博士，主要从事环境与资源保护法、能源法的教学、科研工作。

2016-06-10

中共十八大提出了生态文明建设“五位一体”的战略。现在，建设山青、水秀、天蓝、地绿的“美丽中国”，建设生态文明社会已经成为全社会的共识和行动指南。十八大报告指出，国土资源是生态文明建设中不可或缺的空间载体，每一寸土地都极其珍贵，要大力促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度，经济社会发展必须建立在资源/能源能支撑、环境能承受、生态受保护的前提之上。水土流失是各类生态退化的集中表现[1]，据全国第一次水利普查的数据，我国是世界上水土流失最严重的国家之一，水土流失面积高达294.91万km2，接近国土面积的1/3。水土流失已经成为我国当前重大生态环境问题，水土流失导致全国年均损失耕地达到100万亩(1亩=1/15 hm2)以上，造成东北黑土地变薄甚至有的地方的黑土层流失殆尽[2]。为了控制水土流失、保护水土资源、改善生态环境，必须进一步加强水土保持监督执法工作。

修订后的水土保持法实施以后，通过行之有效的水土保持监督执法工作，有效推动了生产建设单位提高水土保持意识，主动落实“三同时”制度，提高了水土保持方案的编报率、实施率及水土保持设施验收率，使得较大规模的生产建设活动造成的水土流失加剧的趋势得以缓解，人为新增水土流失状况得到有效遏制，水土保持的生态效益明显，生态环境明显改善[3]。水土保持法是我国社会主义法律体系的重要组成部分，修订后的水土保持法强化了政府和职能部门的水土保持监管责任、强化了水土保持规划的法律地位，强化了------------------