“十二五”四川坡耕地水土流失综合治理建设管理探索

周　斌，刘　钢，王　娜，贺　莉，李玉燕，郭　丰

(四川省水土保持局，四川 成都 610041)



“十二五”四川坡耕地水土流失综合治理建设管理探索

周斌，刘钢，王娜，贺莉，李玉燕，郭丰

(四川省水土保持局，四川 成都 610041)

[摘要]“十二五”期间四川省实施了坡耕地水土流失综合治理工程，省级水行政主管部门明确治理目标，立足“三注重、四突出”，不断探索，积极创新，加强了治理区农业基础设施建设，改善了山丘区群众生产生活条件，工程建设取得了明显成效，推动了全省生态文明建设进程。总结了坡耕地水土流失综合治理工程实施中的主要经验、做法和成效，以及存在的问题和建议。

1“十二五”期间坡耕地治理情况

四川省地处我国西南腹地、长江上游，土地面积48.6万km2，人口8 140.2万人，其中农村人口4 371.3万人，是长江上游最大的农业区。根据四川省第二次土地详查资料，全省现有耕地面积594.00万hm2，其中坡耕地面积285.21万hm2。坡耕地分布广、面积大，是水土流失的重要源地。为了治理坡耕地水土流失，2011—2015年四川省实施了坡耕地水土流失综合治理工程，辐射嘉陵江、金沙江、沱江、涪江、岷江等流域，涉及泸县、广安区、岳池县、平昌县、简阳市、资中县、营山县、安居区、大安区、西充县、屏山县、汉源县、雷波县、会东县、雁江区、东兴区、沿滩区、剑阁县、南部县、渠县、盐源县等21个项目县(市、区)。该工程计划实施坡耕地改造1.62万 hm2，总投资66 250万元(其中中央投资53 000万元、地方投资13 250万元)。截至目前，实际完成坡耕地改造1.63万hm2，完成总投资63 233万元。

2主要经验和做法

在四川省坡耕地水土流失综合治理工程实施过程中，省级水行政主管部门明确治理目标，立足“三注重、四突出”，不断探索，积极创新，治理工作取得了明显成效，促进了全省生态文明建设进程。

2.1加强组织领导，把住生态文明建设“定盘星”

(1)健全组织机构。全省上下把水土保持工程建设作为改善民生、建设生态文明的重要抓手，切实加强领导。各级建立或健全了水土保持委员会，强化了项目建设的组织协调工作：四川省成立了以省水土保持局主要负责人任组长、分管领导为副组长、责任处室负责人具体负责的工程建设领导小组，强化了项目的组织管理工作；各县(市、区)党委政府高度重视，将坡耕地水土流失综合治理列入年度考核目标，及时成立了以主要领导为组长的工作领导机构，采取强有力措施，精心组织实施，主要领导亲力亲为、深入实地，切实找准并解决工程建设中遇到的重大问题，为项目建设提供了有力的组织保障。

(2)密切部门配合。在项目实施过程中，全省各级水务部门为项目实施责任主体，发改部门负责项目的监督管理，财政、国土、审计等部门与项目实施乡镇分工负责、密切配合，形成“政府搭台、水保导演、部门唱戏、社会参与”，合力共建生态家园的良好格局。

(3)立足群众主体。项目建设中始终坚持把群众作为生态建设主体。各县(市、区)将工程建设情况在项目区进行公示，通过召开大会组织发动群众，项目设计和建设也充分尊重群众意愿。通过项目区群众积极投劳(主要负责坡改梯田面的平整及边沟背沟的开挖)，同时参与项目质量和进度的监督管理，调动了项目区干部群众参与项目建设的积极性。各县坚持“政府引导、群众自愿、民主决策”，建什么、如何建，交由群众自己决定。比如平昌县实行项目建设“三自主”，工程实施由群众自主决策、自主实施、自主监管。邱家镇万兴村在工程规划建设过程中，共印发宣传资料452份，发放调查问卷167份，召开群众座谈会5次，收回各类建议及意见22条。通过以上形式，让农民知情，请农民参与，使农民认同，受农民监督，实现了项目所需、干部所想、群众所愿的和谐统一，调动了广大群众治理坡耕地的热情。

2.2搞好宣传发动，当好水土保持生态建设“擂鼓手”

(1)重视重要活动宣传。省水保局充分利用“世界水日”“中国水周”“水保法宣传月”等重要活动，制作大型水土保持宣传展板、宣传动漫，发放水土保持法小册子、宣传折页及图解。还利用水保公益短信、公益广告、电视传媒、室外LED多媒体电子屏进行宣传。

(2)搞好重点项目宣传。省水保局向全省所有水土保持项目县印发了《关于加强水土保持重点工程宣传工作的通知》，对任务、内容提出明确要求；统一定制水土保持重点工程宣传标识瓷砖并分发到各项目县，粘贴在工程区主要工程醒目位置；与水利部合作完成了坡耕地治理丛书，全省有10余篇文章入选；在《中国水利》刊载了四川省和泸县、平昌县、简阳市的水土保持工作经验和坡耕地治理成果图片，提升了坡耕地治理宣传的深度和广度。

(3)主抓关键媒体宣传。省水保局积极与《中国水土保持》、《四川日报》、中国水土保持生态建设网、长江水土保持网等媒体深度合作。仅2015年，全省各级水保部门在各级各类报刊上发表文章190余篇，在主流网站发布各类水土保持信息1 000多条。

(4)面向学生教育宣传。省水保局联合教育部门组织专家学者编写了《四川省水土保持科普教育小学读本》，并在全省选定了100所小学开展“送书进校园”活动。省水保局与武侯实验小学建立定点联系，定期组织专家到该校开展水土保持讲座，坚持水土保持、环境保护教育从娃娃抓起，起到了很好的宣传示范带动作用。

(5)拓展党校平台宣传。从2015年开始，四川省在资阳市、广安市等4个市(县)启动了水土保持国策宣传教育进党校试点工作。试点单位依托党校多功能平台，加大对本区域干部的教育培训，不断加强基层领导干部对水保法规和生态文明理念的理解。目前，“资阳市水土保持干部教育培训基地”已在资阳市市委党校挂牌成立。

2.3做好前期工作，夯实项目建设“奠基石”

(1)择优选择项目县。为充分调动地方党委和政府的积极性，四川省采取“自愿申报、竞争立项、择优安排”的方式确定项目县，由省发改、水利部门结合各县水土流失程度、技术力量、水土保持项目实施情况，择优确定储备名额，报省分管农业的副省长同意后，最终确定。2013年开始，根据项目验收办法，实施动态管理，年度资金安排向项目实施好的县重点倾斜。县级坚持村级申请、乡镇审核申报，由县发改、水务部门择优选择群众积极性高和领导班子战斗力、凝聚力强的乡镇、村社作为项目实施区。

(2)“一盘棋”规划项目区。各项目县水务部门积极向县委、县政府做好汇报工作，坚持“集中连片、突出重点、分步实施、注重实效”的工作思路，坡耕地水土流失综合治理按照近村近路近水的原则，优先选择坡耕地面积多、坡度5°～15°、人地矛盾突出、粮食保障困难、经济发展滞后但增产增收潜力巨大、示范作用明显的地方，集中规模打造。比如，平昌县、广安区紧紧围绕“降坡改梯夯基础，治水修路惠民生，连村成片育产业，钱粮风貌建新村”的思路，将坡耕地改造、道路水系配置、面源污染控制、院落村庄布设、人居环境改善、区域产业培育统筹规划，全域治理，整村推进。

(3)强化现场规划设计。在各县实施方案编制前，省水保局分别派出业务人员进行技术把关，现场审查项目选址、指导措施布设。有关县(市、区)选择技术力量强、经验丰富、熟悉水土保持政策与技术规范并具有相关设计资质的编制单位。编制单位以1∶1万地形图为工作底图，现场勾绘图斑，现场设计，在图上明确治理图斑的面积、道路水系走向、蓄水池的定位、建设规格、建设原材料的选取等内容。工作底图将作为项目技术评审的要件。

(4)严格把关方案审查。省级发改、水务部门及时组织专家，按技术规范对项目实施方案的立项条件、工程布局、单项设计、施工组织、概算编制等进行审查，出具审查意见。

2.4强化建设管理，扎牢风险防控“制度墙”

(1)制度化建设管理。在工程建设中，各项目县严格落实项目责任主体负责制、建设监理制、资金县级报账制、合同制、群众投劳承诺制、工程建设公示制和建后管护责任制等管理制度，明确县水务部门作为坡耕地水土流失综合治理项目实施的责任主体，坚持项目公示制和双向承诺制度，切实做好事前公示，严格把握事中公示，坚持做到事后公示，把工程项目规划设计方案、工程建设内容、规模和投资、组织管理单位和承建单位、工程完成情况和补助资金兑现情况等予以公告，按照“一事一议”的原则，对工程建设进行双向承诺，签订承诺书，明确责权，因地制宜地选择治理措施和治理模式，最大限度满足群众需求，激发了群众建设水保工程的积极性和自觉性。

(2)规范化技术服务。各县加强施工技术指导，严把施工放线关、材料关、砌筑关，突出土地平整，台位线形做到平顺美观、因地制宜、大弯就势、小弯取直，达到建一片成一片、成一片发挥效益一片。

(3)常态化督查验收。省水保局及时发文，安排部署年度坡耕地水土流失综合治理工作进度，明确各时间节点的工作任务和要求，同时定期或不定期地组织技术人员进行现场检查指导，提供技术服务。主要领导及时组织有关部门及工程技术人员深入项目实施区，走访群众，参观现场，及时发现并解决建设中存在的具体问题。工程完工后，根据《四川省中央预算内投资水土保持项目验收办法》等政策文件，省(市)水利、发改部门及时组织专家对项目县实施工程进行竣工验收，出具竣工验收意见，并对各项目县工程建设情况进行考评打分，为后续动态管理提供依据。

2.5不断创新机制，抢占事业发展“制高点”

(1)制定目标管理。每年省水保局对工程总体建设进度、分阶段建设任务提出要求，明确到时间节点，具体细化到每个月。2015年，省水保局转发了水利部办公厅印发的《加快推进国家水土保持重点工程建设实施方案》，根据实施方案，省水保局明确了全省项目推进具体要求，还要求各项目县在9月底开工，12月底完成计划任务的90%以上。

(2)实施示范推动。四川省从坡耕地水土流失试点工程开始，每年选取工程建设进度快、质量高、示范带动性强的项目县，在项目实施区开现场会，组织各市州、相关项目县负责人现场交流学习。截至目前，先后在雁江区、泸县、资中县、汉源县等4县(区)召开了现场交流会。2015年9月在雅安市汉源县组织召开了全省坡耕地水土流失综合治理工程现场交流推进会。

(3)推行项目整合。广安区推动农业产业大示范，2012—2015年整合了水利等涉农部门的12个项目资金近1亿元在项目区完成了坡改梯和高标准农田建设2 333 hm2，建设引排水沟渠124 km、通村公路11 km、农村机耕道90 km，田间道路植树480 hm2，修建各类小型水利水保工程800余处，聚合放大了国家项目资金的使用效益，增强了项目聚变效应。2014年，平昌县结合坡耕地治理项目实施，整合涉农资金2 440万元(其中坡耕地治理项目资金150万元)在驷马镇元峰村重点打造新农村示范片，共实施坡改梯40 hm2，实施农房改造165户，绿化村道公路4 km，规模栽植黄金梨、脆皮李40 hm2，种植绿色无公害蔬菜60 hm2，使元峰村成为环境优美、生活富裕的新农村。

2.6抓好建后管护，紧握效益发挥“敲门砖”

(1)各地加强对项目区群众的水土保持法律法规宣传，营造良好氛围，让群众充分认识到破坏水土保持措施是违法行为，增强了他们维护各项水土保持措施的自觉性。

(2)开展水土保持设施维护巡查。定期或不定期地组织水土保持监督执法人员深入项目区开展水土保持监督检查和巡查工作，及时制止和查处破坏水土保持设施等违法案(事)件行为。

(3)各项水土保持措施产权归属明确化。项目工程竣工验收合格后，按照“谁受益、谁使用、谁管护”的原则，由县级水行政主管部门将项目工程所有权、管理权及时移交给项目所在地的村委会，并办理权益移交手续，明确产权归属和管护责任。

(4)及时建立水土保持措施管护制度，明确管护的对象、资金、主体、责任和措施、技术要求等内容。

2.7注重扶贫攻坚，架起群众致富“连心桥”

坡耕地水土流失综合治理是改善项目区生态环境、改善农业基础条件、促进群众脱贫致富奔小康的民生工程。据统计，项目实施后，全省辐射受益人数达38.50万人，年人均增收317元。比如，屏山县在2014年大坝项目区坡耕地水土流失综合治理工程实施中，对107 hm2坡耕地进行流转(土地流转费9 000元/hm2)，引进四川枫丹农业科技有限公司投资3 100万元，种植油牡丹，提供牡丹油生产原料，发展乡村旅游，促进农业产业结构调整，原土地承包人可在枫丹公司打工，群众收入显著增加。作为宜宾市推进全市扶贫攻坚现场，屏山县坡耕地治理成果2016年4月13日在中央电视台新闻联播播出后，示范带动效果明显。汉源县在清溪镇项目区引进推广甜樱桃，把传统的干旱坡地改造成优势特色效益农产品基地，每公顷产值平均可达45万元以上，是种粮收益的数十倍，成为当地农民脱贫增收的主要支柱。岳池县采取大窝、大苗、大肥措施栽植核桃、藤椒等经果林苗木5万余株，目前经果林基地已初具规模，成为项目区农村经济新的增长点，项目区受益人口达1.46万人，年增加经济收入571.05万元，年人均增收近400元。

3主要成效

“十二五”期间，四川省坡耕地水土流失综合治理工程建设成效显著，主要体现在：

(1)坡耕地水土流失明显减少。据统计，项目建成后，项目区每年减少土壤侵蚀量74.78万t，每年增加蓄水量 1 135.55万m3，改善了农业生态环境。通过工程建设，坡地变梯地，薄地变厚地，瘦地变肥地，基本实现了土不下山、水不乱流、旱涝不用愁。

(2)农业基础条件明显改善。以坡耕地综合治理工程建设为引领，通过整合实施涉农项目，项目区实现了“山、水、田、林、路、村”统一规划、连片建设，建成“田成方、路成网、渠相连、旱能灌、涝能排”的农业生产示范区，解决了群众生产生活用水、机械耕作、生产资料和农产品运输等问题。据统计，通过项目实施，项目区农业机械化程度提高了13.8%，群众劳动生产率提高了24.6%，农业生产和农民生活条件得到了极大改善，抵御干旱和洪涝等自然灾害能力明显增强，农业综合生产能力明显提高。

(3)农业产业结构有效调整。四川省坚持坡耕地改梯地与产业配套相结合，助推现代农业发展。通过项目实施，项目区耕种土地面积增加，且旱能灌、涝能排，提高了复种指数，土地年产量和年产值大幅提升，有力促进了地区产业结构优化升级和农民增收。

(4)农村人居环境得到优化。通过实施坡耕地治理项目，项目区水土流失得到有效控制，大大增加了水资源利用率，使田间土壤更适宜农业生产，生态系统得以优化。同时，项目区按照产村相融的思路，同步改善农村生产生活条件，引导群众对人居环境进行“五改三建”和社区式改造配套，积极建设文明新村，培育乡风文明。项目区看得见、摸得着的面貌改变赢得了广大群众高度赞誉和一致好评。

4存在的问题及建议

(1)四川省坡耕地面积大，水土流失严重且治理状况不均衡。“十二五”期间，全省仅有21个项目县实施了坡耕地治理，占规划治理项目县的14%。在“十三五”期间，面对脱贫任务艰巨的实际，建议国家编制坡耕地水土流失综合治理规划时在项目县确定和建设任务安排上给予四川省倾斜和照顾。

(2)地方配套困难。中央预算内投资水土保持项目地方配套资金中省级配套资金没有具体落实，配套由各市、县协商解决。考虑到绝大部分地方财政困难，配套资金难以落实到位，建议国家降低或取消西部省份地方配套资金要求。

(3)坡耕地改造配套缺乏经果林措施。坡耕地治理集中连片，水系、道路配套完善，建议国家考虑各地实际配套一些经果林措施，可进一步吸引民间资本投资，提高土地利用率。

(4)水土保持科研、监测等基础工作薄弱。建议国家加强水土保持基础研究工作，专项列支开展科研和监测工作。

(责任编辑李杨杨)

[中图分类号]S157.2

[文献标识码]C

[文章编号]1000-0941(2016)07-0003-04

[作者简介]周斌(1969—)，男，四川射洪县人，硕士，从事水土保持工程管理工作。

[收稿日期]2016-05-28

[关键词]坡耕地；水土流失；治理；建设管理；“十二五”；四川