加快调整农业结构 破解当前三农难题

孙高明，王丽萍，陆 叶，顾善华

（盐城市农业委员会，江苏盐城 224002）

加快调整农业结构 破解当前三农难题

孙高明，王丽萍，陆 叶，顾善华

（盐城市农业委员会，江苏盐城 224002）

大力推进农业结构调整，是推动农业供给侧改革的核心内容。盐城作为江苏的农业大市，高效农业比例偏低、规模效益不高、外向度不够、加工增值率不高、产业链价值链不长、优质品牌不多，农业大而不强、多而不优、竞争力弱的问题尚未根本解决。文章在深入分析问题的基础上，对盐城农业结构调整的目标定位、基本原则和路径选择进行了总体设想，并提出了科学统筹规划、着力培育新型主体、重点建设调整载体、加快推进融合发展、全面提升装备科技、切实加强支持保障等对策建议。

盐城 结构调整 三农难题 调研

农业结构调整是农业发展的永恒主题，纵观农业发展历史，适应性调整贯穿始终，战略性调整阶段推进。现代农业的发展过程，实质上就是农业结构不断优化调整的过程。当前，我国经济发展进入新常态，“转方式、调结构”成为现代农业发展的主题，大力推进新一轮农业结构战略性调整，历史机遇难得，而且势在必行。“转方式、调结构”是党中央、国务院着眼经济社会发展全局作出的重大决策，从中央到省、市都有了明确的部署。

目前，盐城推进农业结构调整，就是要坚持导向，把产业推向高端，在国内外大市场分工中处于优先，把优势农产品布局集中到优势产区，实现耕地、劳动力、环境、资本等要素的效益最大化。

1 农业结构不优，成为新常态下“三农”工作突出问题之一

盐城在20世纪90年代初和21世纪初，经历了2次较大力度、较大规模的农业结构调整，种养结构、产业规模都发生了翻天覆地的变化。但是，盐城高效农业比例偏低、规模效益不高、外向度不够、加工增值率不高、产业链价值链不长、优质品牌不多，农业大而不强、多而不优、竞争力弱的问题尚未根本解决。加快结构调整，尤为紧迫。推动新一轮农业结构调整，仍有很大的空间。

1.1 粮食作物仍占较大比重，种植布局不优

20世纪90年代以来，盐城大力推进农业结构调整，蔬菜园艺等经济作物快速发展。但是，由于盐城80万hm2耕地基数大、原26万hm2棉花调减余地大等原因，目前粮食作物仍占农作物的较大比重，高效农业比重偏低，种植结构和布局不够优化，区域之间存在较大不平衡性。

1.2 农用土地效益不高

1.2.1 单位农用地农林牧渔增加值全省第9位

据江苏省农业现代化指标监测，2014年，盐城单位农用地农林牧渔增加值2 656.5元，比全省平均水平低344.9元，13个市中列第9位，比周边的南通、徐州、连云港分别低722.8元、47.1元、13.8元。

1.2.2 传统粮油作物效益持续走低

随着国家政策调整，粮棉油价格整体下行，导致种植效益持续走低，甚至出现亏本。据农情调查统计，2015年，盐城种植水稻每公顷效益1.003 5元、比2014年减3 135元；小麦4 839元、基本持平；玉米3 315元、减3 945元，不到上年一半；棉花每公顷效益已经连续多年为负数，2015年为-5 775元，较2014年降3 795元；油菜每公顷效益2 883元，较2014年降2 780元。以盐城主导产品稻米为例，因品种落后、商品一致性差、成本提升等因素，价格与国际平均价格由4年前的持平，到2015年12月高于国际平均价745元/t，市场竞争力逐年下降。

1.2.3 蔬菜园艺大路货偏多

盐城蔬菜园艺中，西瓜、青椒、番茄等大路货居多，尤其是近年来供需结构性矛盾逐步显现，部分大众品种面临饱和，特色高效品种发展跟不上，不能满足优质化、多样化、专用化市场需求，加之土地流转费用、用工成本逐年上涨，利润空间不断缩减。

1.3 农户小生产仍是主体，调整意愿不强

目前，盐城农业生产中农户分散经营仍占主体，千家万户小生产仍是主要模式，户均、人均耕地少，每户农田零散分布，规模经营水平不足。在贫困落后地区这个问题尤显，发展意识不强，不少农民甚至地方政府存在“等、靠、要”思想。据调查分析，全市184.3万农户规模经营的占一半左右；户均耕地0.44 hm2，人均耕地0.14 hm2，渠北贫困地区16个乡镇，人均耕地只有0.08 hm2，务农劳动力90%在50周岁以上，农业大多是传统的稻麦两季种植模式，而且种植方式粗放、产出效益低下。农业从业人员兼业化、老龄化、低学历问题严重，思想不开放，满足于长期的种植习惯、传统种植模式，不愿意调整，也不知道怎么调整，主动调整积极性不够。

1.4 农产品加工出口水平低，龙头带动不力

实践证明，农业产业化龙头企业在农业结构调整中，发挥着至关重要的引领作用，是一个地方成功推进农业结构持续优化调整的主要引擎。盐城东台的富安茧丝绸，辐射带动20万农户养蚕，使得蚕桑成为当地唯一持续发展的产业。目前，盐城农业结构调整推进不快的核心问题，就是农业产业化龙头企业发展不快，龙头带动能力不强，没有形成一个企业带动一方产业的格局。全市有影响的农业龙头企业，仍规模小、数量少，精深加工不够，产业链延伸不长，外向农业发展滞后，全国知名农产品品牌很少，产品附加值未能得到充分挖掘。

2 农业结构调整的总体设想

加快农业结构调整，是盐城农业生产发展的关键举措，是推进农业供给侧改革、转变农业发展方式、提升农业现代化水平的必然选择。新一轮的农业结构调整，要坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，以及“富民、绿色、外向”四大导向，围绕“转方式、调结构”和农业供给侧结构性调整大局，按照“调粮、压棉、减油、扩特经”和“上规模、提质量、创品牌、深加工、增效益”的基本思路，立足“重点放在调整、功夫下在农田”，进一步调优种养结构、调好农田结构、调强产业结构、调高品质结构，着力构建与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配，粮经饲统筹、农牧渔结合、产加销协调、贸工农一体的现代农业结构和区域布局，加快建设沿海现代绿色农业示范基地。

2.1 调整目标的定位

“十三五”期间，每年调减低产、低效粮食2.7万hm2；大力压缩棉花，只在排灌不畅盐碱地保留适当面积；抓好油菜调减，主要利用沟边坡地、十边隙地、沟渠设施不配套等无法规模生产的区域种植；积极发展蔬菜等经济作物，每年增加4.7万hm2，新增设施农业1万hm2以上；粮经比中粮食比重每年减少0.3，粮经比由2015年的7.4∶2.6调整到2020年5.9∶4.1。稻麦主产区联耕联种等适度规模经营比重达到70%以上。

2.2 调整遵循的原则

2.2.1 因地制宜

围绕调出特色、调出品味，做到宜菜则菜、宜经则经、宜粮则粮、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔，从实际出发、从需求出发，不搞运动、不搞一刀切、不搞盲目攀比。优先推进渠北地区、高亢地区、旱作地区的结构调整。

2.2.2 效益导向

坚持市场导向、消费导向，发展市场紧需、急需产品和高端、高效产品，发展高效特色产业，保证产出效益。

2.2.3 创新驱动

创新思维，拓展视野，树立大食物、大农业、大科技、大生态理念，开发食物资源，拓展农业功能，依靠科技兴农，促进可持续发展。

2.2.4 农民获益

规范土地流转，坚持“龙头+农户”的模式，引导农民参与结构调整、发展高效产业，既要维护农民土地权益，更要促进农民广泛收益。

2.3 调整路径的选择

调整路径，解决怎么调、调什么的问题。

2.3.1 大力发展立体复合经营

积极探索产粮大市“藏粮于地、藏粮于技”的发展路径，加强耕地质量建设和保护，强化农田基础设施建设，在确保粮食产能的基础上，大力发展种养结合、农牧循环、立体套种等立体复合经营，努力挖掘种养效益。大力推广东台水稻—西瓜、盐都尚庄水稻—番茄、大丰裕华二茬蒜、东台梁垛如意村“六种六收”等水旱轮作、高效轮作模式，因地制宜发展建湖福泉稻鸭共作、大丰宝龙稻田养小龙虾（鱼、蟹）及鱼菜共生、稻+绿肥+鹅（羊）等农牧、农渔结合模式，积极推广东台富安桑田套种、射阳林—菌、林—菜、林—药下等林地种养模式。每年新发展立体复合经营3.3万hm2以上。其中，稻田养殖1.3万hm2。

2.3.2 大力发展高效设施农业

瞄准特色化、精品化，立足调优产业布局、调特高效品种、调准上市季节的思路，突出发展高效设施农业，大力发展高效蔬菜园艺产业，着力建设一批产业基础好、种植技术优、实效效益高的县域、镇域高效设施农业、特色蔬菜园艺产业基地。鼓励发展苏式日光温室、标准钢架大棚，大力发展适合水旱轮作、农机耕作的钢架大棚及“两网一灌”设施，加快发展多功能农膜、粘虫色板、杀虫灯、环境灭菌等生态栽培设施，以及田头预处理车间、小型冷藏设施、冷链等公共服务基础设施。突出发展蔬菜园艺种苗产业，大力发展工厂化育苗中心，加快由供种向供苗转变步伐，逐步实现规模基地工厂化育供苗全覆盖。全市蔬菜园艺产业基本做到叶菜类、茄果类和根茎类统筹，露地和设施协调，内销和出口两旺。“十三五”末，全市蔬菜园艺种植面积达到46.7万hm2，实现产值500亿元；每年新发展设施农业1万hm2以上，每个县（市、区）新增1～2个规模化工厂化育苗中心。

2.3.3 大力发展特色产业

把特色产业作为新一轮农业结构调整的重点，加强市场研判，结合地方实际，进一步培育壮大大蒜、菊花、何首乌、甜叶菊、食用菌、杂交稻制种、水生蔬菜等传统特经产业，积极发展瓜蒌、油桃、薄壳核桃、火龙果等高效特经产业，在沿海和黄河故道地区加快发展马铃薯产业，着力打造20个产值10亿元以上特色产业，坚持一镇一特、一村一品，重点建成30个特色镇、300个专业村。

2.3.4 大力发展休闲观光农业

围绕“一圈四带”布局，立足城郊都市休闲、沿海森林滩涂、里下河湿地风光、渠北良好生态等自然资源，大力发展创意农业、精致农业、体验农业，着力发展种形式的休闲观光农业，全面拓展农业的生态观光、休闲娱乐、健康养生、科普体验和文化传承功能。城郊休闲圈是利用近郊优势，推广荷兰花海、大洋湾樱花园、华都森林公园的做法，打造一批集观光、体验、采摘、餐饮、购物为一体的度假村、休闲农庄、农家乐和农业公园。沿海滩涂风光带注重与2个国家级自然保护区和三大森林公园配套，重点发展滩涂风电观光、海滨度假、自驾露营、森林旅游疗养、休闲渔家；里下河水乡风光带利用大纵湖、九龙口、马家荡等湖荡湿地资源建设湿地公园，重点发展水乡湿地风光、乡村民俗体验；古黄河生态风光带挖掘古黄河文化和红色文化，加快现有红色景点改造，着力打造生态观光和红色旅游品牌；204国道农业体验风光带发挥串镇连城优势，着力发展采摘园、农家乐。“十三五”期间，全市新建休闲观光农业示范点100个，建设推广休闲观光农业精品线路20条以上。到2020年，休闲观光农业综合收入超50亿元。

2.3.5 大力发展农产品加工业

从盐城农业的发展历史和调研现状看，盐城市破解“三农”问题的关键，应是大力发展农业产业化，培植壮大龙头企业，充分发挥龙头带动作用，带动结构调整和现代农业发展。

3 农业结构调整和推进措施

3.1 科学统筹发展规划

围绕沿海、里下河、渠北三大区域和市县城郊圈的自然布局，立足资源禀赋，突出重点产业，突破薄弱地区，分区统筹规划，集中力量实施，以科学发展规划引领农业结构调整有效推进。沿海地区侧重外向出口，主攻外向度高的蔬菜园艺产业，积极发展特色蔬菜、特经作物和设施栽培。里下河地区重点做“水”文章，主攻稻田养殖，积极发展水生蔬菜等水生经作，围绕“多种蔬菜少种麦”大力发展秋冬设施农业。渠北地区主攻高效连作、立体种养和设施农业。城郊圈主攻都市农业，着力建设菜篮子工程蔬菜基地、花卉苗木产业基地和休闲观光农业景点。

3.2 着力培育新型主体

通过培植主体，增强结构调整内生活力。

3.2.1 大力发展新型经营主体

以培养新型职业农民和培植家庭农场、合作社、龙头企业、贸易公司和行业协会等为重点，大力推进生产主体、服务主体、加工主体和贸易主体的培植。

3.2.2 大力发展专业化服务

全面推广企社合作、协作分工等经营服务模式，引导为农服务由单一型向综合型转变，扩大种（秧）苗供应、农资统供、植保统防统治、机械作业等专业服务的覆盖面；全面推广“三点”工作法，发动市、县、镇农技人员挂钩服务规模基地、种养大户、家庭农场、合作社、龙头企业等，切实提高为农服务针对性和到位率。

3.2.3 大力发展多种形式、适度规模经营

推广联耕联种和土地流转有机结合，加快土地经营规模化、生产服务规模化步伐，实现稻麦产区镇村、基础设施和社会化服务配套的镇、村组干部工作能力强和群众基础好的村“3个全覆盖”，联管、联营的比重达50%以上。支持各类经营主体，依托联耕联种推广，开展代耕代种、联耕联种和托管服务。

3.3 重点建设调整载体

以“一县一带”、“一镇一园”、“一村一场”建设为抓手，突出项目招引、示范带动，全面推进现代农业示范带、现代农业园区、农产品批发市场和农产品加工集中区等各类载体建设，引领农业结构调整的全面铺开、快速推进。

3.4 加快推进融合发展

坚持一、二、三产业融合发展和“互联网+”思维，大力发展农产品加工，推动质量品牌和开放型农业建设，延长产业链条，增加附加值，提升农产品核心竞争力。

3.4.1 培大育强龙头企业，带动结构调整

进一步加大农业招商引资和技改投入力度，在发展销售超10亿元、20亿元、50亿元的农业龙头企业上求突破。

3.4.2 做大做强知名品牌，促进结构调整

大力发展“三品一标”农产品，重点培植一批农产品区域公共品牌，做到聚力创品牌、抱团闯市场、产业升价值，打响盐城农产品知名度。

3.4.3 积极发展开放型农业，推动结构调整

树立世界眼光和战略思维，坚持引进来和走出去相结合，大力发展出口特色农产品，着力招引外资、外技、外智，不断提升盐都台创园、射阳和东台外向型农业示范区，利用盐城机场和大丰港一类口岸筹备建设农产品国际贸易物流园区，全力打造江苏开放型农业前沿阵地。加快实施“互联网+”农业行动，引领结构调整。推动互联网、物联网技术在生产、销售和服务中的应用，积极发展电子商务、生鲜电商和订单生产，实现上游聚产、下游聚销、联产联销。

3.5 全面提升装备科技

加快推进高标准农田建设，突出农田水利重点，整合投入资源，优先投向渠北地区、高亢地区、旱作地区，加快农田道路、灌溉、动力、林网四大系统标准化建设，着力建设集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田，为水旱轮作、农业结构调整创造基础条件。

3.5.1 大力提升农机化水平

充分发挥农机补贴资金的引导作用，大力发展高性能、复合式作业机械，突出发展高效农业机械，为适度规模经营、高效农业发展提供机械服务保障。

3.5.2 切实增强科技支撑能力

着力推进新品种、新技术、新模式、新材料的引进和协作攻关，重点加强种苗更新、设施栽培、立体种养等品种、技术和模式研究和集成推广，切实提高农业科技贡献率，增强科技支撑能力。

3.6 切实加强支持保障

任何工作，组织领导、政策支持是必要保障。

3.6.1 加强组织领导

按照领导重视到位、责任落实到位、体系建设到位、宣传发动到位的要求，把农业结构调整作为推进农业供给侧结构性改革、破解当前“三农”难题、推动农业扶贫开发的重要举措，在党委和政府层面上予以重点推进，层层落实工作责任；全面落实关于乡镇农技人员“先进后退”的政策，着力建立健全基层推广体系队伍；总结推广一批品种、技术和模式典型，宣传推广一批典型做法、先进人物，以点带面、典型引路，带动农民参与农业结构调整。

3.6.2 实行项目化推进

按照任务项目化、项目节点化、节点责任化的要求，细化分解目标任务，实行挂图作战、节点推进。突出农业产业化龙头企业、高效特色产业基地、休闲观光农业景点等重特大项目，以及农业综合体、农业公园等新业态的招引，大力开展网上招商，做好全程跟踪服务，扎实推进项目落地。

3.6.3 加大政策支持

市、县、镇3级都要研究出台含金量高、激励性强的扶持政策，切实加大财政投入力度，增设立体复合经营、休闲观光农业等新工作的专项资金。整合涉农项目资源，集中投向农业结构调整区域和各类载体建设。创新金融服务，建立健全由财政支持的农业信贷担保体系，解决“贷款难”、“贷款贵”问题。扩大农业保险，开发适应新型农业经营主体需求的多档次、高保障保险产品，扩大农业保险覆盖面。

3.6.4 优化部门服务

农业部门深入践行农技推广服务“三点”工作法，即首席专家指点、农技人员挂（蹲）点、业务团队建点，推动高级专家一线指导，农技人员挂钩服务，业务团队建点示范，优化服务方法，提高服务效率，着力解决农技推广“最后一公里”问题。

3.6.5 强化绩效考核

把推进农业结构调整工作列入各级党委、政府综合考核单项，增加综合考核权重，作为党委、政府重点督查内容。加大考核奖惩力度，对工作突出、成绩显著的单位和个人予以奖励表彰，对工作不力的进行系统通报、一票否决。