吉林省扶贫开发问题及对策研究*

丁春雨，晏 明，贾乃新

（吉林省农业资源与农业区划研究所，长春 130033）



吉林省扶贫开发问题及对策研究*

丁春雨1，晏 明，贾乃新

（吉林省农业资源与农业区划研究所，长春 130033）

摘要：扶贫开发是通过政府、社会组织和个人等采取切实可行的措施，帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困，实现脱贫的过程。文章在全面分析吉林省贫困人口分布、致贫原因及贫困特征的基础上，总结了吉林省扶贫开发取得的成就及存在的问题，提出了吉林省扶贫开发总体战略及对策建议。

关键词：贫困 扶贫 减贫 问题 对策

消除贫困既是全人类的共同愿望，也是当今世界共同面临的严峻挑战和必须解决的重大人类问题［1］。扶贫开发作为社会发展学和区域经济理论及“三农”问题的重要组成部分，一直是学者们研究的热点问题。扶贫开发最早提出的是发达国家。欧洲和美国等一些发达国家早在20世纪40年代就制定了关于帮助贫困地区发展经济的法律和税收扶持政策。我国是在1949年以后，特别是在改革开放后，党和政府提出开展扶贫开发。通过政府、企业与社会帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困，是一项长期性的社会工作。除帮助贫困户通过发展生产，解决生活困难外，更重要的是帮助贫困地区开发经济，发展教育，从根本上摆脱贫困，走勤劳致富的道路。我国开展扶贫开发对于建设全面小康社会和稳定发展具有十分重要的现实和历史意义。

1 吉林省贫困人口分布、贫困原因与贫困特征

1.1 贫困人口分布

吉林省贫困人口分为：生态脆弱型集中连片贫困地区；高寒山区集中连片贫困地区。

生态脆弱集中连片贫困地区主要是吉林省西部即大兴安岭南麓集中连片贫困区。这个地区生态脆弱，干旱半干旱，多风少雨风沙大。今后在扶贫开发的过程中要重点推进生态治理和移民，在个别条件适宜地区同时推进就地扶贫。

高寒山区集中连片贫困地区主要分布在吉林省东部山区半山区。此类地区为保护性开发和限制性开发区。生存条件差，农业生产水平低，耕地少，产量低，人均收入低。主要是通过生态移民和发展农业及农村经济，不断改善当地的生产生活条件，按照“点状开发、面上保护”的思路，推进此类地区开发。

1.2 致贫原因分析

改革开放30多年来，吉林省农村经济已步入了快速发展的良性轨道，大多数农民不但摆脱了生活困境，而且已从温饱逐步向小康迈进，农村的贫困状况有了明显的改善。但由于受到历史、自然和社会等多方面因素的综合影响，农村中的贫困人口在较长一个时期内仍难以消除。这些农村贫困人口的形成可归纳为两种形式，一种是传统的渐进式贫困；另一种是现代的激进式贫困。

1.3 贫困特征

一是贫困区域集中。吉林省贫困地区主要集中在大兴安岭南麓的大安、镇赉、通榆、白城市洮北区，东部高寒山区龙井市、和龙市、汪清县、安图县、靖宇县。

二是贫困人口在大兴安岭南麓片区相对集中，在东部高寒山区比较分散，致贫原因各不相同。

三是贫困人口居住地自然条件恶劣、灾害频繁发生。大兴安岭南部特困片区主要灾害是干旱和风沙。

四是贫困人口素质普遍低下，观念落后。

五是家庭收入来源单一，以种植业为主，靠天吃饭。

六是返贫问题突出。多数家庭是仅能维持基本生活，年吃年用，遇到自然灾害，大量返贫。近年来，因病返贫也在呈现上升趋势。

2 吉林省扶贫开发现状

2.1 主要历程与阶段性特征

吉林省的扶贫开发工作经历了3个主要发展阶段。第一阶段从改革开放到1986年。这个时期主要是以政府、企事业单位帮扶为主，为贫困户送钱、送物，主要是解决生活上的困难；第二阶段从1987～2000年，扶贫开发攻坚阶段。落实国家“八七”扶贫规划，吉林省有8个县确定为国家重点贫困县。成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，确定了开发式扶贫方针。以1994年《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决农村贫困人口的温饱问题。贫困地区贫困人口温饱问题初步得到解决。以输血式帮扶解困为重点向提高造血功能促进生产发展转变。全省解决了30多万贫困人口的温饱问题；第三阶段从2001～2010年，新时期扶贫开发阶段。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》出台，纲要将国家级贫困县改为扶贫开发重点县。以产业开发为重点进行扶贫开发。发展区域特色产业，带动贫困人口脱贫致富，共解决了40万贫困人口的温饱问题。重点是进行产业扶贫。扶贫对象也经历了由过去主要是瞄准绝对贫困人口，到现在的同时关注低收入人口，要对低收入人口全面实施扶贫的过程［2］。

2.2 主要成就

作为政府重要工作内容的减贫、扶贫是国家与区域经济社会发展的重要任务，政府通过重视农村扶贫工作［3］，从2001年以来共解决了40万贫困人口的温饱问题。扶贫开发工作在4个方面取得突出成绩：一是百亿斤粮食生产能力提升计划。计划通过复垦、改造中低产田等方式，不仅增加了粮食生产能力，也改变了贫困地区的生产生活条件，为增加产量、提高收入创造了条件。二是农业产业化。吉林省的农业产业化起点高、规模大、发展快、重创新。飞鹤乳业集团通过探索“企业、政府、银行、合作社、农户”五位一体的合作模式，使农民特别是贫困农户得到了实惠。三是泥草房改造。全省投入20亿元改造泥草房74.4万户，有效解决了部分贫困农户“住不避风雨”的问题。四是“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”。吉林省探索出了一条适合本地特色的整合资源、连片扶贫开发之路，以扶贫资金为引导，广泛整合各方面的资源，形成规模效应，加快引进膜下滴灌等先进生产技术，大幅度提高了农产品产量和抗灾能力，加快特色优势产业的发展。

大兴安岭南麓盐碱干旱特困片区，在“十一五”期间，大安、镇赉、通榆3个县（市）3个片区县地区生产总值平均增速分别达到28%、29.6%和23.9%，财政收入平均增速分别达到37.5%、13%和22%，城镇居民人均可支配收入平均增速分别达到12%、16.4%和13%，农民人均纯收入平均增速分别达到10.9%、8.5%和8.8%。5年累计完成了198个村的整村推进计划任务，20余万贫困人口实现脱贫。

高寒山区贫困片区，在2011年延边全州全年共实现4.622 1万农村贫困人口脱贫，因灾返贫8 220人，全州贫困人口降至19.7万人（农民人均纯收入1 274元以下）。

3 吉林省扶贫开发中的制约问题

3.1 贫困人口多，贫困程度深，扶贫难度大

吉林省贫困人口多，按照新的扶贫标准，目前该省有农村贫困人口50万～70万，占农村人口3%。2010年，贫困地区农民人均纯收入仅相当于全省平均水平的57.8%，主要分布在西部土地荒漠化盐碱化严重和东部地理相对偏远、交通不便的高寒山区。

3.2 返贫问题十分突出

近年来，在扶贫开发取得成果的同时，因自然灾害、疾病等因素返贫的人口数量始终居高不下。吉林省仍有39.5万农村绝对贫困人口没有解决温饱问题，还有61万刚刚解决温饱的低收入农村贫困人口，处于低水平、不稳定的状态，如遇自然灾害极易返贫。

3.3 基础设施薄弱，生产生活条件差

农村基础设施薄弱，基本公共服务欠缺。西部片区公路铁路建设欠账较多，电力和通讯设施落后。23个行政村不通公路，204个村没有完成农网改造。水利设施薄弱，资源性缺水、工程性缺水问题突出，基本农田有效灌溉面积仅为50.5%，其中，片区县基本农田有效灌溉面积为43.3%。此外，片区县的边远乡村师资力量不足，教育设施落后，医疗卫生条件较差，妇幼保健力量弱，人均教育、卫生、科技支出低。科技服务推广体系不完善，农业科技成果转化率较低。

3.4 生态环境恶劣，增收渠道缺乏，无移民政策

吉林省东部高寒山区和西部盐碱风沙地区，是该省两大重点贫困区域，这里仍有一部分群众生存环境十分恶劣。吉林省西部贫困片区风沙干旱碱化严重，自然灾害频繁。据有关部门统计，71%的年份有旱灾、雹灾，61%的年份有风灾，75%的年份局部地区出现涝灾，83%的年份发生两种以上气象灾害，是导致贫的最主要因素。部分地区沙化、盐碱化现象严重。“三化”土地基本位于片区县，资源开发与生态保护矛盾尖锐。

3.5 产业发展滞后，市场体系不完善

资源优势没有转化为产业优势，缺乏大的产业支撑，县域经济薄弱。与农民增收直接相关的种养业规模小、发展慢、组织化程度低、效益差，缺乏有足够带动能力的龙头企业和基地。加工制造业和第三产业发展落后。市场主体发育不足，区域综合市场、乡镇集贸市场和农村零售网点不完善，市场体系不健全。仓储、包装、运输等市场基础设施落后，物流成本高。市场环境和交易条件差，市场管理和服务水平低。

3.6 目前出现新的问题

一是贫困村贫困人口在大规模减少的同时，非贫困村的贫困人口大规模地相伴生，新的返贫现象难以遏制。

二是农民人均收入虽有所增加，但生活水平没有质的提高。

三是特困群体实施最低生活保障制度以后，仅解决了一个吃饭问题。生活条件的改善和生活水平的提高将是一个新的、长期的问题，存在于扶贫开发工作的始终，也是摆在各级党委、政府面前的重要问题。在大安市调查中了解到，该市有1.57万多名特困群众实施了低保，而这些享受最低生活保障的贫困群众多数是鳏、寡、孤、独和基本丧失劳动能力的人。这部分群体的主要收入来源是国家低补所得，原有责任田转包所得，亲友馈赠所得。这几方面所得仅仅能够解决这些弱势群体吃饭和穿衣问题。而住房条件的改善、家具用具的更新、生活质量的提高都很难得到解决。目前，在全国范围内的新农村建设已经全面展开，如何在解决这部分人的温饱问题后，再提升这部分弱势群体的生活质量，使他们与新农村建设相协调，与现代生活相同步，是摆在各级党委和政府面前的一个大问题。

四是市场组织化程度虽然有了很大提高，但是，小生产与大市场的矛盾依然十分突出，这仍将是需要各级政府在扶贫开发中花大力气解决的问题。从调查中了解到的情况看，越是贫困的地方，市场组织化程度越低。80%以上的贫困户，面对市场种什么，生产的农产品卖给谁都十分茫然。贫困户这种生产上的盲目性、家庭经营上的分散性与市场经济的竞争性矛盾非常突出。即便农产品市场价格好，还常常受小商贩的盘剥。从调查中发现，农业产业化是带动农民走向市场，走向富裕的最好途径。但是，在贫困地区最具有拉动能力的产业化“龙头企业”发育和成长更是缓慢，其主要原因就是国家对这部分产业化“龙头企业”关照的少、扶持的少，即使是发展起来，也是靠其自身顽强的生命力。

4 吉林省扶贫开发的总体战略

4.1 总体思路

深入贯彻落实科学发展观和十八大精神，以国家扶贫纲要为指导，坚持开发式扶贫方针，按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”基本思路，牢牢把握“发展”和“民生”两大关键。按照“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”的原则，大力实施“三化”、“三动”战略，以农村工业化、城镇化和农业现代化及新农村建设带动扶贫开发。着力实施“项目强县、工业兴县、农业富县、开放活县、生态立县”五大战略，全力推进“特色城镇开发改造、民生民利攻坚和软环境优化”工程，大力实施整村推进和产业化扶贫，强化基础设施建设、产业发展和结构调整、改善农村生产生活条件、就业与农村人力资源开发、社会事业发展与公共服务、生态建设与环境保护。实现全面脱贫致富。

4.2 战略重点

根据吉林省扶贫开发工作的总体目标，扶贫开发的重点是以大兴安岭南麓特困区和高寒山区等县市为重点，应着力抓好以实施整村推进扶贫规划为切入点，以产业扶贫为抓手，努力改善贫困地区的生产生活条件；以强化培训为切入点，努力促进贫困地区剩余劳动力的转移与就业；以扶贫龙头企业为切入点，努力带动贫困地区发展特色产业；加强农业基础设施建设和生态建设，改善农业生产条件；以城镇化建设拉动生态脆弱贫困地区人口转移，用工业化拉动贫困地区农村劳动力转移。

5 吉林省扶贫开发对策

5.1 坚持开发式扶贫，因地制宜，探索各具特色的扶贫方略

吉林省贫困人口主要集中在两大片区，但区域内分布比较分散，致贫原因各不相同，但大都与当地自然条件恶劣、灾害频繁发生有关。为此，必须坚持开发式扶贫的方针，在全面改善基础设施条件的同时，因地制宜，对症下药。产业扶贫是今后重中之重，通过产业化把贫困农民联结在一起，解决生产中的困难，大力发展特色产业，切实提高贫困群众自我积累、自我发展的能力。这样才能从根本上使农民摆脱贫困，走上富裕的道路。

5.2 充分发挥全社会各阶层资源优势，发动群众力量，共同参与扶贫开发

一是帮助贫困地区发展经济，提供项目和资金支持；二是为贫困地区捐资助学；三是动员和鼓励城镇家庭为贫困地区捐献衣物；四是鼓励贫困农户发展短、平、快增收项目，促进贫困农户实现脱贫致富。

5.3 积极推进生态移民，加强生态建设和保护

针对该省东西部生态保护限制开发和生态恶劣、不易生产和生活的贫困地区应积极推进生态移民扶贫，实现扶贫开发与生态保护的很好衔接。更好实现扶贫开发与生态保护的结合，实现富裕一方群众与保护一方生态的双赢。实现这些区域内人口的整体外迁。促进人口向生产生活条件较好的中心城镇集中，从而实现整体上的“内聚外迁”。需要推进生态移民的主要有三类：一是生活在自然条件恶劣、缺乏基本生存条件地区的贫困群众；二是生活在水源涵养林区、自然保护区等生态位置重要、生态环境脆弱地区的农牧民；三是受地质灾害威胁严重，需要避险搬迁的群众。大力发展生态农业，不断扩大绿色、有机、无公害产品种植规模，实现“农民增收、财力增强、企业得利、生态良好”的四赢局面。

5.4 积极推进基础设施建设扶贫

吉林省贫困地区农业基础设施差，自然灾害频发。要积极争取国家扶贫资金和农业基本建设资金，加强贫困地区农业基础设施建设，改变生产条件。大兴安岭南麓贫困区要充分发挥嫩江水资源优势，结合“五大泵站”建设，搞好蓄水、引水、存水、用水、节水工程，加快推进农业水利化，全面提高农业抗御自然灾害的能力。重点抓好百万亩土地开发整理、百万亩行洪区滩涂综合利用、百万亩灌区建设项目、百万亩旱田节水灌溉示范项目建设，加快实施电网、林网、水网、路网等农业基础设施建设，提高农业综合生产能力。

5.5 大力推进贫困地区劳动力转移

对有劳动能力的贫困人口，开展多层次、多渠道的订单培训，以培训促就业，以培训连市场，提高贫困劳动力的就业能力，争取达到“培训一人，就业一人，脱贫一家”。制定优惠政策，鼓励龙头企业和工业集中区企业优先吸纳贫困劳力就业。积极开拓省内外用工市场，为剩余劳动力转岗就业提供多方面服务。

6 几点建议

6.1 统筹规划，连片开发，集中投入

建议将大兴安岭南麓特殊困难地区集中连片区进行统一规划，整体推进。集中打捆使用资金，连片开发，重点突破，梯次推进，快速实现整体脱贫。实现区域经济大联合、大开发、大扶贫、大发展。

6.2 大力发展优势产业和特色产业

加强贫困地区经济发展研究，制定区域经济发展战略与规划，发展优势产业和特色产业。充分发挥区域内大山森林、草原、生态湿地和河流水域的优势，做大做强优势产业产业、特色产业和有机食品产业，积极发展生态经济，建立区域生态旅游和农家乐服务业，打造具有区域特色的产业集群。

6.3 促进区域间经贸交流与合作

借助嫩丹高速、图乌高速、中蒙大通道，规划建设3省区大通道，打通区域之间的道路壁垒，促进区域间经贸交流与合作。

6.4 进一步加强贫困地区农村基础设施建设，稳步推进农村城镇化建设

围绕社会主义新农村建设总目标，建议加大对农村村屯道路、旧房改造和美化绿化等项目建设给予大力扶持，从而改善群众生产生活条件。坚持高水平、高起点、高质量规划小城镇，搞好小城镇总体规划与土地利用总体规划等各类规划的衔接，建设多层次、多类型、开放式的区域小城镇体系。加快实施通村水泥路建设的同时，启动并实施重要乡镇联网公路建设，着力构建“通乡达村、标准适宜、管养到位、人便于行、货畅其流”的农村公路网。

6.5 加强贫困地区水利基础设施建设

特别是大兴安岭南麓贫困区，要合理调配地表水资源，大力发展节水农业，切实搞好农田水利基本建设，科学打井，修放渗渠道，开展重点水库除险加固、江河治理、重点灌区改造、河湖连通工程，加强水土保持和生态建设、水源地涵养与保护，提高水资源利用效率。加大土地开发整理力度，实现增地增粮、兴水增粮、科技增粮，壮大粮食主产区的产业优势。依靠种植业扶贫。

6.6 加大扶贫开发资金支持力度

吉林省经济还不够发达，财政投入有限。要实现特殊困难地区的快速发展，就需要中央政府帮助解决资金和项目。

参考文献

［1］ 包月英，张海永，高飞.欠发达地区农村扶贫开发问题及对策建议.中国农业资源与区划，2009，30（06）：25～28

［2］ 刘北桦.对新时期扶贫开发工作的思考.中国农业资源与区划，2011，32（04）：25～28

［3］ 郑瑞强，曹国庆.基于大数据思维的精准扶贫机制研究.贵州社会科学，2015，308（08）：163～168

*基金项目：吉林省社会科学基金项目。项目编号：2012B340