“规划腐败”缘何禁而不绝

“规划腐败”缘何禁而不绝

“规划腐败”屡禁不止，更重要的原因在于容积率变更程序的规定存在透明度缺失，各个环节均是在规划部门组织编制机关的主导下进行，相当于“自己监督自己”。

最近，长沙规划局腐败窝案告一段落，据报道，自2010年以来，长沙市城乡规划系统先后已有近20人被查处。不止长沙一地，全国“规划腐败”禁而不绝已成顽疾。

系统性窝案频发

长沙市规划局原副局长周江的落马，与长沙女商人林昔珍多年的举报不无关系。而其所以“死磕”周江，缘于与周江妻子薛某的一场经济纠纷。

2005年3月，林昔珍租用薛某任股东的明阳房地产开发的新时空大厦八楼，开设一家新概念养生会所。合约期间，林昔珍指对方多次修改规划，导致出现楼层漏水、热水管道烫伤客人状况，影响其生意，因而拒付部分租金。

2010年11月4日，林昔珍的会所被十几个闲杂人员持铁锤打砸，林昔珍随后以财产损害赔偿纠纷诉至法院，一审长沙市中院判明阳公司赔林昔珍98万多元，二审湖南省高院判赔72万余元。林昔珍认为是周江的权力干预了司法，所以从2013年11月开始举报周江及其妻子薛某，直到2014年周江接受调查。

2015年9月15日，周江涉受贿罪接受审判。起诉书指控，周江自1995年至2008年担任长沙市规划局党委副书记、副局长期间，在审批相关房地产开发项目用地规划手续时，接受了湖南美联置业有限公司董事长等 12家房地产开发商和湖南省教育考试院原院长的请托，利用职务为其谋取利益，于2000年至2011年期间，先后收受上述单位和个人给予的财物共计人民币44.3561万元、美元2.3万元。判决书全部予以认定。

2014年12月，长沙市纪委召开市城乡规划系统案情通报暨“以案释纪”专题会议，会上周江案及长沙市规划局原规划用地处处长、副调研员谭薇案，被作为负面典型予以通报。

报道称，2010年以来，长沙市城乡规划系统有近20人违纪违法被查处，因党风廉政建设主体责任、监督责任落实不力，长沙市规划局被纪委问责。长沙市规划局原副局长顾湘陵因为非法所得达6000多万元，一审依法被判处无期徒刑，成为近年来规划系统被查处的“小官巨贪”典型。

长沙市纪委第一纪检监察室主任秦跃平曾分析说，“这一系列的案件，有一些共同的特点：官商勾结，在与规划相关的经济活动中产生经济类腐败；滥用职权，违规审批，在规划审批、验收、处罚等活动中产生行业类腐败；在审批过程中收受红包礼金，产生作风类腐败。”

值得注意的是，这些贪腐的规划局官员多为专家型、技术型领导干部。其中，周江与顾湘陵先后在上世纪九十年代中后期进入长沙市规划局领导队伍，两人均担任副局长一职多年。

何以形成腐败黑洞

国家行政学院法学部教授杨伟东曾撰文称，近年来查处的一系列违纪违法案件表明，规划领域已成为腐败案件易发多发的领域之一。只要仔细研究规划腐败的案例就可以发现，改变或调整容积率、建筑密度和绿化率，都是腐败者惯用的手段。

所谓“容积率”，指的是指一个小区的总建筑面积与用地面积的比率，比率越高，意味着开发商单位商品房支付的地价成本越低。经济“诱惑”面前，开发商会想方设法调高容积率。

这些专业技术只有业内人士才了解，普通人根本发现不了。规划是一项技术性很强的工作，带有很强的专业性。对技术细节的调整，对像顾湘陵这样的“专家型官员”来说轻而易举，将容积率调高一点、楼间距缩小一点等等，细微之处可能普通公众难以觉察，但却能给开发商带来巨大利益。顾湘陵正是通过调高容积率、增大建筑面积、缩小楼间距、减少停车位等手段，来获得高额“回报”的。

分析相关裁判文书发现，周江的13笔受贿中，其中有12家房地产开发商的18个楼盘，通过向周江行贿后，在规划报建或用地手续方面获得好处。

而在顾湘陵案中，根据起诉书，长沙有95个楼盘，因开发商贿赂顾湘陵，发生了容积率调高、楼间距缩小等变化。法院判决指出其中9个楼盘的部分调整，因证据不充分，不能认定是顾湘陵的犯罪行为。

湖南省纪委人士曾在一篇剖析文章中写道：“顾湘陵插手了遍布长沙市内五区的80多座楼盘。在这些房地产开发商的重金贿赂下，顾湘陵使这些小区的容积率调高了、楼间距缩小了、停车位减少了……一个规划官员的腐败，影响了这座城市的面貌以及市民的生活舒适度。”

长沙市规划局原副局长顾湘陵，因收受高达7000多万的巨额贿赂而被判处无期徒刑，一审判决书显示，长沙市有80多个楼盘，经顾湘陵之手，发生了容积率调高、建筑面积增大、楼间距缩小、停车位减少等变化。

屡禁不止因“自己监督自己”

实际上，对容积率的管理条款历来是比较严厉的。比如，2012年住建部出台的《建设用地容积率管理办法》提到“国有土地使用权一经出让，任何单位和个人都无权擅自更改规划设计条件确定的容积”，如果需要变更容积率，则需要遵循严格的程序，保证公开性和科学性。

然而再严厉的打击，也挡不住钻空子的“老鼠”。土地开发专家崔元星表示，“规划腐败”屡禁不止，更重要的原因在于容积率变更程序的规定存在透明度缺失，各个环节均是在规划部门组织编制机关的主导下进行，相当于“自己监督自己”，如此监督的效果和可信度又有多少呢？因此，行政部门之外的监督形式存在至关重要。

规划局和地方政府主导城乡规划，规划权力过于集中而又有“自己监督自己”的保护伞，城市规划完全听命于“长官意志”，会产生“绝对的腐败”也就不足为奇。为打破这一点，清华大学清华同衡城市规划研究院总规划师王晓东曾呼吁“城市规划也需要民主化”，因为“如果我国在城市规划决策过程、行政过程以及整个方案的行政过程中对城市规划的公众参与和民主化方面没有大的改动，那么城市规划永远没有办法脱离政府加精英主导规划的现状。”

其实，我国现有的法律法规，也有提倡“公众参与”的地方，但要落实起来就难了。比如在容积率调整阶段，法律要求先以媒体或公示形式征求利害关系人意见，而后提出修改建议报相关政府批准。

但仔细研究不难发现，一来，利害关系人的界定不清楚，且没有明确其监督主体的地位；二来，《城乡规划法》里并未提供具体有效的监督程序，这就使得“公众参与”的立法规定形同虚设。公众直接参与城市规划管理，目前还不现实。这个时候，有一个中间沟通人就很有必要。

在我国台湾地区，就有这么一种“中间人”，叫做“社区规划师”。这一制度很适合大陆地区，组建区域化、本地化的顾问式社区规划师团队，作为区域业主的利益代言人，同时对社区的规划实施等进行全程监督，并与政府部门进行协调、维权等。

而这类社区规划师，或由社区居民聘请专业人士，或者由政府设计激励机制以鼓励职业规划师的无偿服务。

城市规划不仅是一个技术问题，更是一个民主问题，如今，封闭的城市规划该打开大门了。

（澎湃新闻网2016.6.27等）