新型城镇化关键在普及“国民待遇”



新型城镇化关键在普及“国民待遇”

今年的《政府工作报告》提出，到2020年，常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%。如何通过推动“人”“地”“钱”等领域的改革，促进新型城镇化持续健康发展成为当前市场关注的焦点。

4月19日，由国家发改委编写的《国家新型城镇化报告2015》发布。报告提出，努力推进非户籍人口落户城镇，加快实施1亿非户籍人口在城市落户方案，全面落实居住证制度。报告显示，去年我国城镇化率达到56.1%，但是户籍人口城镇化率仅为39.9%，两者之间存在着16.2个百分点的差距。

推进非户籍人口落户城镇

国家发改委规划司司长徐林分析说，我国户籍人口城镇化率提高不快，一方面是由于跨省、跨地区转移人口尚未出台统一的政策安排，外来人口特别是跨省市农业转移人口市民化进展缓慢。另一方面，农村相关权益保障机制不健全，农民对进城落户担忧仍然存在，落户的积极性不高。

“推进农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务。”徐林说，“十三五”时期，我国将全面实施财政资金、建设资金、用地指标与农业转移人口落户数量挂钩的“三挂钩”政策。即使到2020年能够顺利实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口落户城镇，还会有2亿左右农业转移人口没有落户。

徐林表示，“十三五”期间，我国将在建立全国统一的居住证制度基础上，坚持“领取无门槛、服务有差异”的原则，全面推行覆盖所有未落户城镇常住人口的居住证制度，以居住证为载体建立与居住年限等条件相关的基本公共服务提供机制。

然而，贷款难、落户难、收入偏低且不稳定、非同城待遇等因素，还在制约着农民工等群体进城买房，多数人“有心无力”。

建行株洲分行行长贺涛介绍说，农民工普遍面临进城难以落户、生活成本高等障碍，即使成为新市民，医保、社保以及子女教育问题也难跟得上，这些都削弱了农民工主动购房的意愿。

深化土地管理制度改革

近年来，农村产权制度改革有所加快，农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权得到了强化。但由于关键的体制障碍没有根本消除，农村资产的资本化通道尚未打通，财产性价值无法实现，不仅制约了城乡要素的自由流动和平等交换，削弱了农民带资进城的能力，也影响农民转户的积极性。

徐林认为，随着农村各种条件改善的程度越来越好，特别是城乡差距越来越小，会有不少农民不愿意落户到城市，这种现象主要发生在离城市或者城镇比较近的地区。

“现行的土地制度与城镇化发展不相适应的问题日益显现，必须通过深化改革来破解。”徐林表示，“十三五”时期，我国将全面推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，总结推广成功经验，逐步打破城乡间土地流动壁垒。加快改革完善土地征收制度，合理界定公益性和经营性建设用地，制定土地征收目录，逐步缩小征地范围。

报告指出，我国将进一步完善征地补偿机制，因地制宜采取留地、留房、留物业、留股份等多种安置方式，保障被征地农民的长远发展生计；并以农村集体经营性建设用地为重点，探索农村土地直接入市办法。根据《深化农村改革综合性实施方案》，宅基地改革还将完善权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对历史原因形成的超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部资源有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

理顺央地关系普及“国民待遇”

可以说，新型城镇化具有复合型的战略目标。除了挖掘潜在的经济增长动能，为去库存等结构性改革创造条件之外，能否提高基本公共服务的普及化程度，能否缩小二元社会管理体制造成的鸿沟，更加重要。在很大程度上，后者才是最核心的考核指标。如果医疗、教育、养老等基本公共服务普及率没有显著提升，除超大城市外其他城镇的自由迁移没有实现，赋权的居住证与赋权的户口本之间落差依旧，那么户改就不能说实现了预期目标，新型城镇化就体现不出“新型”来。

这就要求，推动新型城镇化不能仅设置一个达成率，还要在各个环节夯实制度设计。一方面，要进一步明确新城市居民享受基本公共服务的条件。比如，持居住证人口与户籍人口享有的基本公共服务如何拉近，具有分期赋权特征的持居住证人口符合什么条件能转为户籍人口，怎样实现在特大城市以外的地区自由迁移，农村人口的原有权益如何保障等等；另一方面，必须对公共服务均等化、居住证权益与户口本权益差距是否缩小实施动态管理和考核。防止填平旧鸿沟，却出现新鸿沟。

无疑，新型城镇化背后的公共权利均等化目标，要求强有力的财政支持，这也是实现新型城镇化复合型战略目标的最大障碍。地方愿意县设市、镇设市，以此创造提高行政级别的机会，但未必愿意、也未必有能力让有限财政投入到越来越大的基本公共服务中。解决这一难题，关键在中央财政能否兜底，并合理分配央地财政。有专家建议，中央财政提供“基本待遇”，地方财政只需补贴其与“市民待遇”之间的差距，地方接纳新移民的积极性就可大大提高。

理顺了央地关系，才可能普及“国民待遇”，新型城镇化率才能接近复合目标。

（《经济日报》2016.4.26、《京华时报》2016.4.21等）