直选乡长：历史总结与现实反思——关于四川省步云乡个案的观察

夏书明

西华师范大学政治与行政学院，四川　南充　637002



直选乡长：历史总结与现实反思

——关于四川省步云乡个案的观察

夏书明*

西华师范大学政治与行政学院，四川南充637002

改革开放以来，政治学学科得到恢复与发展，基层民主政治建设全面推进，经历了30多年的探索与发展，取得了显著的成果。然而，作为乡镇基层民主的开拓性实践，直选乡长面临着结果合理不合法，程序不规范以及理论准备尚且不足的困境。导致这些问题的主要原因是违背宪法规定，缺乏监管以及基本理论不完善。由此产生的现实反思在于制度创新与立法规范并重，利益整合与程序正义并行，理论研究与实践探索并用以及上层推动与基层创新联动。

直选乡长；宪法；监管；基本理论；上层推动

基层民主是人民群众直接行使民主权利的政治实践，其发展质量的好与坏，速率的快与慢关系到广大人民群众的切身利益。这既是我国社会发展的现实问题，也是理论界关注的热点问题。关于基层民主研究，既有理论的提升，也有实践的探索。这些研究对于加深我国基层民主的认识和推动基层民主的实践都具有重要意义。值得思考的是四川省步云乡直选乡长，作为乡镇民主的开拓性实践探索，为何未能进一步纵深推进，而是回到从前。其背后失败的深刻教训与成功的有益启示何在？这既是实践中的问题，也是学界应该追问和思考的问题。如何将步云模式可借鉴之处与失败的教训总结出来，为当下基层民主发展提供有益的启示这一现实问题引发了本文的思考。

一、直选乡长面临的困境

农村基层民主已经开始从村级民主向乡级民主扩展，从基层组织的民主向国家政权组织的民主推进，从一种社会自治民主向国家政治民主发展，这显然是20世纪末中国农村治理体系发展的新动向。[1]然而，由于世情、国情与民情的变化与差异，基层民主的发展并不是一帆风顺的，而是在曲折中积极探索。四川省乡镇民主发展虽然取得了显著成效，但也面临着重重困境。

(一)直选结果合理不合法

四川省遂宁市市中区步云乡进行直接选举乡长，其结果催生出了合理不合法双重性的问题。一方面直选结果的合理之处主要表现在有上级党组织支持与群众积极参与。步云直选乡长是在保障整个社会秩序稳定的前提下，在一个相对封闭的乡村进行试验，最终实现了和平的竞选过程。而在这一个过程中，上级党委支持与群众积极参与就成了此次试验结果合理性的前提与基础。另一方面其结果遇到“合法性”问题。即未能按照宪法规定发挥乡级人民代表大会对重大事项的决定权与人事任免权的作用。步云直选乡长是在违背现有法理基础的条件下，进行民主实践的探索。由选民直接选举基层国家机关领导人，产生了结果不合法的问题。

(二)直选程序不规范

村民自治是基层民主根基之所在，也是村级工作的重要体现。村民自治特别突出合法程序的重要性，体现了以程序保障民主的原则。[2]村级民主向乡镇民主纵深推进，更要注重程序民主。然而，步云直选乡长程序不规范体现在三个方面。首先，候选人报名程序违背平等原则。《试行办法》的设计是将组织提名与个人报名相结合的办法。[3]实际运作过程中，政党，人民团体和群众团体等组织提名的候选人不需要履行报名手续，而自荐的选民必须履行手续，造成了报名程序上不平等。其次，直选过程忽视了回避原则。在15名报名者中，有6名是选举机构成员，按照选举回避原则，理应退出选举机构。由于竞选过程中，大多数人第一轮竞选中被淘汰，没有严格执行回避制度。最后，个人自荐与选民推荐方式混淆。应然状态下，候选人报名后拿到报名表，再让选民签名支持。这是候选人通过主动地“拉”来实现。实然状态下，候选人在报名过程中将自荐与推荐合为一体，反而导致程序混乱。

(三)直选理论准备尚且不足

政治理论对民主实践具有指导作用，但理论终究是来源于实践。步云直选是一次开拓性试验，摸着石头过河，缺乏科学而又系统的理论指导，也成了制约其发展的又一难题之所在。现有的理论无法解决选民参与范围大小以及选民与人大代表关系的现实问题。一方面，选民部分参与与全体参与问题。部分参与是否允许委托与授权的形式存在；全体参与则涉及到选民与人大关系的处理。另一方面，选民的直接选举权与人大代表的决定权之间的关系问题。这些问题无法理支撑。

二、直选乡长困境的成因

事物的运动变化发展是内因与外因共同作用的结果。基层民主的实践探索止于步云直选，其背后有深刻的原因。从竞选结果，运作程序与理论准备三个维度分析直选乡长困境的成因。

(一)违背宪法规定，导致直选结果合理不合法

从1949年的共同纲领到1954年的宪法与地方组织法，规定了一切权力属于人民，地方各级行政首长由地方各级人民代表大会选举产生。乡级国家机关领导人的选举只能由乡人大决定。这是宪法的明文规定与不可动摇的制度安排。然而，步云直选虽然在上级党组织支持与群众参与条件下展开，但是直选过程却没有发挥出乡人大应有的功能，而只是将直选结果提交乡人大步进行最终“确认”。步云直选试图突破我国现有的代议制民主(Representative Democracy)，违背宪法规定与人大制度安排。选民直接选举基层国家机关领导人是与间接选举相对的直接选举，背离宪法的规定，不利于执政党在基层地位的巩固。

(二)缺乏监管，导致直选程序不规范

权力是政治学的核心要素。权力的来源与权力的运作是国家运行的核心问题。监管是主体与客体关于权力与权利的统一体。这要求对公权力的限制与私权利的保障。步云直选监督力度不到位，表现在三个方面。首先，对候选人报名程序的监管不力，导致直选起点不平等。组织提名与个人自荐报名程序上区别对待，以致组织提名者凭借其拥有的政治资源，获得免除报名手续的“许可证”，造成事实上不公正。其次，对候选人双重角色监管的忽视，导致实际操作中过程的不平等。15名报名者中，有6名既是候选人也是组织机构成员，既是游戏规则的参与者又是规则的制定者，未能严格落实回避制度。最后，对候选人报名方式缺乏监管，导致直选程序混乱。试行办法虽然在报名方式上有严格的规定，但由于组织者监管不力，规定落实不到位，以致个人自荐与组织推荐两种方式相互交叉，混淆不清。

(三)基本理论不完善，导致直选缺乏理论支撑

理论文本与现实政治往往是很遥远的。大多数情况下，理论研究是滞后于实践探索。我国基层民主理论研究进展，既受限于基层民主实践的发展，也受政治学科发展的制约。一方面，民主政治的实践发展决定基层民主理论研究的深度与广度，基础理论研究也会随着实践的拓展而不断深入开展。四川省基层民主在上世纪90年代走在全国前列，从共推公选乡镇领导干部到公推直选乡镇党委书记，继而延伸至直选乡长的“顶峰”。其基础理论研究不能满足现实实践的发展。另一方面，基层民主理论研究也受政治学学科发展的影响。作为政治学新天地—基层民主与基层群众自治，见证了整个学科发展的曲折历程。一度中断的政治学终于开始了新的春天。1979年3月30日，邓小平在理论务虚会上发表了著名谈话《坚持四项基本原则》，他指出：“政治学，法学，社会学以及世界政治研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课。”[4]基层民主发展近三十年来，一度成为“显学”，但也存在一些问题。政治学对于迅速发展变革的当代中国社会实践的影响力较弱。[5]

三、直选乡长的现实反思

当前我国正处在一个转型时期，经济，社会，文化等多个层面交互影响，最终以其博弈的结果作用于政治。处在变化如此之迅猛的大变革时代，从已有的知识体系与研究范式来推演当前正在发生或即将发生的政治变化，绝非易事。在历史的长河之中，每一次实践探索，其背后蕴含着无数的偶然性与必然性。不论成功还是失败都能给历史留下清晰的车轮印，但人们往往会偏好于经验启示而忽视其所留下的历史教训与现实反思。为此，本文作了以下几点反思。

(一)制度创新与立法规范并重

坚持依法办事，在遵循宪法的原则下，注重科学的实证调研，不断完善制度设计与立法规范。纵观古今中外，几乎所有的制度设计都是根据特定国家，特定历史与特定问题的经验总结而得到的。从古代专制政治发展到近现代民主政治，西方国家的宪政体制与制衡设计到我国的人大制度，都是呈现出一个动态的不断完善与发展的过程，不可能一劳永逸。从逻辑上分析，国家立法机关经过调查论证，可能选择的回应有以下五种：其一，不合理，不予采纳；其二，合理不可行，暂不采纳；其三，合理不可行，允许个别试验，有保留地不采纳；其四，合理在局部地区试验，有保留地采纳；其五，合理又可行，全面采纳。其中第二种可能性最大，第四种可能性是最佳。[6]实践证明的确实如此。长久以来，我国人大制度的设计有很多功能处于“空档期”，没有真正发挥出来，这亟待理论界与实务界予以现实关怀。

(二)利益整合与程序正义并行

利益是基于一定生产基础上获得了社会内容与特性的需要。人们在利益关系中形成共同利益与利益矛盾，是人类社会全部政治关系与政治生活的基础。[7]步云直选中选民、乡长候选人与乡人大作为利益主体，建构起三方博弈模型。选民与乡长候选人的委托—代理关系，选民与乡人大的授权—服务关系以及乡长候选人与乡人大的负责—监督关系。在这个博弈框架下，既要满足三方利益的最大化，又要实现均衡状态，由此产生了利益冲突与矛盾。为化解三方矛盾，加强监管，建立一种合法的沟通机制，以实现三者之间的利益诉求。此外，程序正义(Procedural Justice)也要认真落实。实际过程中，公平、公正与公开的原则经常性地被忽视，容易滋生社会的负面情感。然而，“看得见的正义”使过程更清晰与透明。真正实现了阳光下运作的过程。

(三)理论研究与实践探索并用

理论源于实践，实践也需要理论指导。两者相互联系，相互作用。离开任何一方，都难以继续向前发展。步云直选在今天看来是一次改革，尽管再无结果，但仍然是属于体制内的选择。由此，笔者产生了两点反思：第一，政治建设与理论研究并行。一方面，政治建设要与时俱进，跟上时代步伐，既要与国际接轨，又要构建中国话语体系；另一方面，理论研究也要做到“不忘本来，吸收外来与面向未来。”[8]立足中国国情，借鉴西方先进科学理论研究成果与实践经验，服务于中国政治建设。借鉴并不意味照搬照抄，生搬硬套，而是有选择有条件地吸收。第二，特殊情况下，允许在一定范围内试点，积累好的经验，通过一定程序上升为政策，最后立法成文。即便失败，总结经验教训即可。为理论研究与实践探索营造一个良好的环境尤为重要。

(四)上层推动与基层创新联动

基层民主要继续纵深推进，离不开上层的认可和推动，与基层社会的创新。当前的社会日益多元化，由政府主导的单一管控型的管理模式已无法维继，需要向服务型政府治理模式的转变。发挥社会的力量与群众的智慧，鼓励基层创新已然是时代的要求。如果说基层群众自治与基层党建，相互促进，共同发展，应该是21世纪中国民主建设的一个的基本景观。[9]那么，这一基本景观的路径优化在于自上而下与自下而上相结合，上下联动，但处在不同具体历史条件下，侧重点应有所不同。

[1]景跃进，陈明明，肖滨.当代中国政府与政治[M].中国人民大学出版社，2016：251.

[2]肖卫，朱有志.村民自治的程序民主与实质民主—基于社会选择理论对村支“两委”的案例分析[J].南京社会科学，2012(05)：P82.

[3]《试行办法》是1998年12月2日，步云乡第十一届人民代表大会主席团第十五次会议正式通过了《遂宁市市中区步云乡选民直接选举乡人民政府乡长试行办法》，以下简称《试行办法》.

[4]《邓小平文选》.第2卷.人民出版社，1994：180-181.

[5]房宁.谈谈当代中国政治学方法论问题[J].政治学研究，2016(01)：3.

[6]浦兴祖.直选乡长，是扩大农村基层民主的一次探索—关于四川步云乡个案的思考(下)[J].云南行政学院学报，2002(01)：16.

[7]王浦劬.政治学基础(第二版).北京大学出版社，2008(01)：47-50.

[8]习近平.在哲学社会科学工作座谈会上的重要讲话(全文).新华网，2016-5-18.

[9]林尚立.基层群众自治：中国民主政治建设的实践.政治学研究[J].政治学研究，1999(04)：47.

夏书明(1993-)，男，汉族，湖北黄石人，西华师范大学政治与行政学院，硕士研究生在读，研究方向：基层治理。李坤明孙恒松

D630.3；D621.4

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1006-0049-(2016)15-0066-02