我国教育行政纠纷救济机制探究——以高校与学生法律关系为视角

蒋婷婷

广西大学公共管理学院，广西　南宁　530004



我国教育行政纠纷救济机制探究

——以高校与学生法律关系为视角

蒋婷婷*

广西大学公共管理学院，广西南宁530004

发生在高校和学生之间的教育行政纠纷是指由于高校依照法律法规授予的办学自主权对学生进行日常管理活动或行为所引发的争议。近些年来，教育行政纠纷逐年增加，高校学生的合法权益保护受到挑战，急需相关制度的救济。目前我国已初步形成了包括行政申诉和有限的行政复议和行政诉讼在内的多元化教育纠纷解决机制，但其受案范围、程序衔接和制度能力仍显不足，使得学生受侵犯权益无法得到及时有效的救济。本文从高校和学生之间法律关系的视角出发进行分析，概括性地阐述了现有教育行政纠纷救济机制作用、主要存在的不足及提出缺陷的解决路径，试图构建一个体系多元化的纠纷救济机制来解决高校与学生之间的教育行政纠纷。

教育行政纠纷；高校；学生；教育仲裁

一、问题的提出

改革开放以后的几十年里，我国的高等教育事业获得迅速发展，高校的教育管理体制也相应发生转变，但目前高校与学生之间仍纠纷不断。高校频发“惩戒”学生的案件，致使学生权益受到侵害的教育行政纠纷是所有教育纠纷中的焦点。面对这些教育行政纠纷，寻找有效的解决纠纷的救济方式和机制是“理性”的选择。高校与学生之间的教育行政纠纷的有效解决不仅可以维护学生的合法权益，促进高等教育事业的发展，同时也是建设和谐校园、和谐社会的现实需要。本文从变革社会中高校与学生之间法律关系的视角出发，来探究我国现有的三种教育行政纠纷救济机制，提出教育行政纠纷救济机制仍存在着许多问题需要不断地健全和完善。

二、变革社会中高校与学生法律关系

由计划经济向市场经济过渡，经济体制发生了深刻的变革，相应地社会管理体制也得到了巨大的调整。从计划经济到市场经济，社会组织已然具有了独立的主体地位，政府不再直接全面地管理社会组织。高校的主体地位得到确定后，高校与学生之间的关系性质和内容发生了巨大的变化。主要有三种代表性的观点，分别为民事法律关系说、行政法律关系说和特别权力关系说。从实际情况可以看出现今我国高校与学生之间表现为一种双重的法律关系，即部分为行政法律关系，部分为民事法律关系。

(一)行政法律关系

高校是法律法规承认并授予的行政主体，有权依据相关法律规定对学生进行管理，保证教育教学秩序的和谐稳定，高校与学生之间的这种关系称之为行政法律关系。法律赋予了高校管理学生广泛的自由裁量权，高校在行使行政管理权的过程中与作为教育行政相对人的学生发生的纠纷和争议，如学籍管理、学位发放等关系学生基本权益的事务，就属于高校与学生之间的教育行政纠纷。在教育行政纠纷中，行政主体即高校与作为行政相对人学生，双方的法律地位是不相等的，也就是说在教育行政纠纷中高校与学生在权利和义务上是不对等的。

(二)民事法律关系

除行政法律关系，高校与学生之间还存在着民事法律关系，即高校和学生都作为平等的民事主体，两者之间基于民事法律规范而发生的权利义务关系。在这种法律关系中，高校以民事主体的身份向学生提供其在受教育过程中所需的教学和生活设施，如教室、宿舍、食堂等，如果在此过程中侵害了作为平等主体学生的民事权利，学生有权提起民事诉讼维护自身权益。在教育民事法律纠纷中，高校和学生作为双方当事人，法律地位是平等的。

三、高校与学生教育行政纠纷的困境

(一)建立教育行政纠纷救济机制的必要性

1.保障学生权益的需要。在市场经济体制下，随着民众经济水平的提高、教育改革的深入，高等教育得到普及，开始走向大众化。学生可以根据自身成绩自由选择高校、缴费上学，接受高等教育已然成为了一种消费。有消费必然存在服务。学生付费上学，高校理应提供相应的公共服务。但由于高校地位的特殊性，其在人才培养模式、专业设置上有着自己的独立自主性。教育法律制度已经无法跟上越来越复杂的高校管理体制的变化。因此，要保障学生参加教育教学计划安排的各项活动，依法维护学生受教育权，尊重学生人格及其他人身权利和财产权利等，建立针对学生利益主体的法律救济制度是必不可少的。

2.规范高校管理行为的需要。在程序性和规范性的要求薄弱的情况下，法律赋予的高校管理学生广泛的自由裁量权，在一定程度上会造成高校行使权力时的随意性，如在信息的获取上高校因其优势地位很可能做出侵害学生权益的行为。建立教育行政纠纷救济机制能客观上保护处于劣势地位的学生主体的合法权益不被随意侵害，同时也达到规范高校管理权的目的。

3.建设和谐校园、和谐社会的现实要求。计划经济体制下，高校管理学生实际上是国家行政权利的延生，单方面强调学生必须服从高校，忽视学生的权利，造成对学生权益的损害。随着社会发展，高校管理体制无法跟上经济体制的改革的发展，教育纠纷特别是教育行政纠纷频频发生，高校和学生关系处于非常紧张的状态，无益于营造一个和谐校园环境，不利于和谐稳定社会的建设。因此，加快高校教育行政纠纷救济机制的建立，是现实的需要。

(二)纠纷解决机制的现实困境

1.学生申诉制度实施困难重重。目前我国大部分地区高校根据相关法律规定，制定了校内学生申诉管理制度，成立了相应的机构并配备相关工作人员。根据申诉办法，申诉程序为学生对于涉及其合法权益的处理决定不服，可以向所在高校提请申诉，学校再成立专门的学生申诉处理委员会进行复查，如发现原处理决定存在事实认定不清、使用依据错误等，可以向作出原处理决定的机构提出变更原处理决定的建议。

尽管各高校普遍制定了申诉制度，但在现实生活中高校内学生通过提请申诉维权的数量却是很少的。究其原因，是由于校内学生申诉制度在实施过程中仍面临重重困难。如，由于缺少具体规范的程序说明，即使学生被赋予申诉权，长期以来还是在学校面前处于相对弱势地位；相当一部分高校没有明确相关人员大的地位及其作出申诉决定的效力，学生的申诉大多被搁置；各高校对申诉受理范围的规定不统一，使高校与学生纠纷越演越烈等。

2.教育行政复议受理范围受限制。教育行政复议具有较大的优越性，但仍存在很多缺陷很不足，如复议机关和人员缺乏独立性等，其中最突出的问题的是行政复议的受理范围过窄。教育法等有关法律法规并没有明确规定可以提出教育行政复议的情形，很多情况下高校作出的具体行政行为侵犯到了学生合法权益，往往都没纳入行政复议的受理范围。除此之外，高校部分侵犯学生合法权益的抽象行政行为也没有列入受案范围。部分高校在没有依据教育法等相关法律法规的前提下，只是依据自身实际情况制定校规，在这些规定中存在着侵犯学生权益的规定，如高校要求学生要通过国家英语四六级才能获得学位证书，而我国有关法律并没有这方面的相关规定。

3.教育行政诉讼受案范围狭窄。教育行政诉讼是解决教育领域内的行政纠纷活动，是教育行政管理相对人在教育行政机关或学校等教育机构行使其职权的时，认为后者行政行为侵犯到其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，并由人民法院对该行为进行依法审查和裁决的活动。教育行政诉讼不同于教育行政复议，前者是司法救济，后者是行政救济，当教育行政相对人对行政复议不服时，还可以通过司法手段进行最后救济。教育行政诉讼制度是教育法律救济制度重要的组成部分，可以保护学生得合法权益，确保了公民受教育权的实现，促进依法治教。近些年来，学生通过提起行政诉讼来保护自身权益的案件逐渐增多，但真正被法院受理的并不多。究其原因，是教育行政诉讼审查的范围和深度都有一定的限度的，被限制在法律规定的受案范围之内。我国《行政诉讼法》第11条关于人民法院受案部分，对公民受教育权受到侵犯时能否提起行政诉讼，即是否属于人民法院行政诉讼受案范围问题，没有作出明确的规定。如学生受到不公正待遇与高校发生争议，当事人只能在教育行政系统内部进行申诉，从而造成此类权利司法救济的真空。

四、建立多元化的高校与学生教育行政节分解决机制

(一)完善申诉制度

建立和完善学生申诉制度，是当下高校学生管理工作的一项重要任务，是高校推进依法治校实行民主管理的制度化、规范化程序化的内在要求，是尊重学生权利、维护学生权益的重要保障。“我国《教育法》、《高等教育法》和新《规定》已明确规定了学生得申诉权利，因此建立、健全学生申诉制度，接受学生申诉，依法保护学生合法权益就成为学习应当履行的法定义务。”[2]健全和规范高校学生申诉制度主要要涉及到以下几个方面：为有效维护学生的正当权益，构建以学生为本的学生管理体制，高校审委会应包括学生代表、法律人士在内的人员，确保申诉处理委员会机构与人员设置的法定化、专门化；规范申诉的基本程序；适当扩大申诉受理范围；建立健全学生申诉听证制度等。

(二)建立健全教育行政复议制度

当学生自身合法权益受到侵害时，教育行政复议制度是他们为维护自身权益的一种有效救济制度。根据《中华人民共和国行政复议法》一般规定以及有关的教育法律，界定了包括高教行政处罚行为、强制措施等八种侵害教育管理相对人受教育权的法定职责都应该纳入行政复议受案范围，特别需要注意的是部分抽象行政行为也要纳入受理范围。比如高校对学生进行学籍管理、学位颁发、奖助学金发放时，由于这些行为关系到学生得切身利益，因此，必须纳入到教育行政复议的范围。

(三)确立教育行政诉讼制度

从司法实践上看到，教育行政诉讼受案范围仍然非常狭窄，现行的法律对教育行政相对人合法权益的保护缺乏足够的力量，为了进一步推进依法治教进程，应当逐步扩大受案范围，加强对教育行政相对人权力的保护。具体可以从以下几方面扩展教育行政诉讼的受案范围：第一，突破高校的内部管理关系和特别权力关系的束缚，扩大对高校执法行为的司法审查范围。应当通过立法的形式，赋予行政相对人对高校作出诸如招生、学籍管理、学历证书、学位证书颁发等与学生切身利益关系密切的行为可以提起行政诉讼的权利。第二，将侵犯相对人受教育权的行政行为纳入司法审查的范围。我国《教育法》第42条规定，受教育者有权“对学校给予的处分不服有向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”。有关法律规定了提起行政诉讼的要求是行政行为侵犯了相对人的“人身权”和“财产权”，但并没提及到“受教育权利”的字眼。应当通过立法等适当的方式，在法律法规中明确规定下来：相对人认为高校、教育行政机关等作出的处理决定或行为侵犯到其受教育权，有权向人民法院提起行政诉讼纳。

(四)构建教育行政仲裁制度

根据我国现有关教育法律、法规的规定，目前教育行政纠纷的解决途径主要是教育申诉，但由于教育申诉制度存在种种缺陷和不足，常常使学生申诉受阻。再者，教育行政复议和诉讼制度的受案范围有一定限制。“复议制度仅将被申请人限定为教育行政机关，而不是学校，其范围一般限于对教育行政机关的具体行政行为，而不是学校的管理行为。”[3]而《行政诉讼法》也只明确规定了“人身权”、“财产权”的司法救济。为使学生受侵害权益得到及时救济，教育行政仲裁制度是一条公正、有效的的渠道。与教育申诉、复议、诉讼制度相比，教育行政仲裁除了具有低成本、解决方式简单快捷等特点，还具有专业性、公正性与准司法性等优势。如学位争议纠纷中有可能会涉及到论文选题等专业性的问题，较早的刘燕诉北京大学案就是一个典型事例，其毕业论文题目是《超短脉冲激光驱动的大电流密度的光电阴极的研究》，这要求进行审查的有关行政人员及法院具有相当的专业背景。实践证明，教育行政仲裁制度可以有效解决高校与学生之间的纠纷，是一条保证学生合法权益公正有效的渠道。

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[ M].北京：北京大学出版社，2001：280.

[2]吴永明.当代高校学生申诉制度探析[M].北京：人民出版社，2010.35.

[3]陈久奎.我国教育仲裁制度的建构研究—一种解决教育纠纷的新途径[J].教育研究，2006(5)：51.

蒋婷婷(1990-)，女，广西北海人，广西大学公共管理学院，2014级教育经济与管理专业硕士研究生，研究方向：高等教育管理。

D922.1；D925.3

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