基于IMO《压载水公约》生效背景下的我国压载水履约对策研究

李鲁宁

（交通运输部水运科学研究所，北京 100088）

基于IMO《压载水公约》生效背景下的我国压载水履约对策研究

李鲁宁

（交通运输部水运科学研究所，北京 100088）

通过比较主要航运国家压载水管理情况，研究我国压载水管理的现状及我国加入《船舶压载水和沉积物控制与管理公约》可能遇到的问题，采取合理可行的方式，给出相应的对策建议。

压载水；国际公约；履约对策

DOI编码：10.13646/j.cnki.42-1395/u.2016.10.005

2004年国际海事组织（IMO）通过了强制性国际法律公约《船舶压载水和沉积物控制与管理公约》（简称《压载水公约》），其生效条件是，合计占世界商船总吨位不少于35%的至少30个国家批准1年后生效。在摩纳哥、印尼和加纳于2015年11月加入该公约后，业界一度认为压载水管理公约将在2016年11月生效。虽然后来统计发现，已批准公约的47个国家共控制着全球运力的34.56%，还不到35%的生效条件，但预计目前世界最大的船旗国巴拿马将于2016年下半年加入压载水公约，即2016年内能突破公约生效要求的35%门槛，因此业界预计《船舶压载水和沉积物控制与管理公约》将于2017年年底生效。

虽然目前公约还未达到生效条件，但一些发达国家已在其国内制定相关法律法规，采取严格的措施控制船舶压载水的排放来保护其国内海洋生态环境。由于《压载水管理公约》为强制性国际公约，即不论我国是否加入该公约，一旦公约生效，我国国际航行的船舶都需符合公约的要求。就算我国不加入公约，我国船舶在加入公约的他国港口停靠须执行公约的要求，但停靠我国港口的外籍船舶则不须遵守公约的要求，我国无法按照公约的要求来有效保护自身的海洋生态环境，这显然是不利于我国海洋环境保护要求的，可见加入公约是我国势在必行的选择。

1　主要海运国家对压载水的管理情况

1.1澳大利亚

早在1999年澳大利亚就通过船舶压载水管理的国内立法，以降低来自远洋船舶压载水中含有的有害水生物引入到澳大利亚周边海域造成的生态环境破坏的风险。2001年7月，澳大利亚正式开始实施强制性压载水管理要求，要求船舶达到95%体积的压载水交换。此后，澳大利亚又签署并加入了《船舶压载水和沉积物控制与管理公约》。

澳大利亚有专门的管理部门负责对压载水的监管，农业、渔业和林业部生物安全局是澳大利亚政府对压载水管理的牵头部门。该部门负责确保需要在澳大利亚领海内（领海基线12海里内）的压载水排放按要求进行管理。经过多年的展，澳大利亚对压载水外来生物入侵的管理从立法到实际操作方面都比较完善系统。

1.2美国

美国是世界上最早提出要控制船舶压载水携带外来生物的国家之一。早在1990年，美国就制定了“非本土异类生物预防和控制法案”，由美国海岸警卫队在美国东西两岸海域和五大湖区水域统一形式执法权。美国还制定诸多压载水管理相关的标准和规范，如《压载水管理规则》中对要求进入美国海域的船舶进行压载水置换的距离等进行了规定、《环境技术验证建议书》对压载水管理系统型式认可实验规则进行了规定；加州和纽约也颁布了各自的船舶压载水排放标准，可以说，美国的压载水排放标准是全世界范围内最严格的标准，而其中加州的排放标准又是美国国内最严格的标准。

1.3欧盟

欧盟有90%以上的外贸和40%左右的内贸是通过水上运输来进行的，入侵物种在欧盟一个成员国内的引入和传播有可能导致迅速在整个欧盟范围内扩散开，因此欧盟对于压载水问题非常重视。但由于成员国众多，成员国经济发展程度差异较大，需要协商的问题较多，目前还没有一个在欧盟层面上通过的压载水管理的法律文书，压载水管理的标准和要求在欧盟内部进展较缓慢，因此，欧盟委员会强烈建议其成员国批准加入《船舶压载水和沉积物控制与管理公约》，在此期间，压载水临时管理措施已在欧洲的4个海洋区域内实施。

2　我国压载水现状和存在的问题

作为国际海事组织的A类理事国，自2000年至2004年我国参与了由国际海事组织、全球环境基金和联合国开发计划署联合设立的全球压载水管理示范项目，该项目包括本地压载水取样、港口风险评估、港口本地生物监测、宣传、培训教育及建立国家外来水生物管理工作机制等，该示范项目为我国压载水管理积累了相当宝贵的经验。

根据公约要求，压载水标准分为两个层次，即D-1压载水置换标准（过渡性标准）和D-2压载水执行标准（最终标准）。D-1标准比较简单，要求将船舶总的压载水置换成深海中的水，置换率达到95%即可；而D-2标准则要求通过压载水管理系统（BWTS）对压载水中含有的生物进行杀灭，这是公约G8导则中对船舶压载水排放控制要求的最终标准。按公约临时解决方案，2009年后建造的新船应满足D-2标准要求，2009年前建造的没有安装压载水管理系统的船舶也需要改造安装，即未来所有远洋航行的船舶都需满足D-2标准，这让我国大部分船东产生了紧迫感。

目前我国已有11家厂商的压载水管理系统获得了型式认可，且生产能力基本满足我国船舶履约要求，这是我国加入公约的一项有力条件。但由于目前航运业不景气的状态，使得船东主观上不愿支付改造费用。且在选型方面，船东面对众多的压载水管理系统设备以及公约要求和美国要求的不同时，存在一定的选择困难。

我国对压载水的管理依据主要有《海洋环境保护法》、《渔业法》、《卫生检疫法》、《海域使用管理法》、《防止船舶造成海洋污染条例》、《船舶压载水管理系统申报暂行规定》等几部法律法规。虽然在法律法规中有个别法条提到了禁止船舶在中国水域排放压载水，但没有专门针对压载水管理的立法，缺乏具体的管理措施和检验办法。我国部分远洋船舶应他国港口国要求，已开始实施压载水置换的操作，能够满足D-1标准，有些前往美国的船舶能够满足D-2标准，但由于目前我国没有关于压载水的相关国内立法作为支撑，因此相关主管部门无法有效的对他国远洋到港船舶实施检查检验要求。2015年中国船级社发布了一份《压载水公约指南》，对压载水公约控制和管理要求、实施过程中存在的困难、公约进展、实施建议、压载水管理系统布置等进行了分析整理，为我国压载水管理及技术指导奠定了良好的基础。但是指南毕竟无法等同与法律法规，因此，在面对必然的履约进程，我国在立法、技术装备、体制机制等多方面都需要做出相应的应对措施。

3　履约对策

3.1完善立法体系

目前我国没有一部专门针对船舶压载水中外来生物入侵的统一立法或规定，也没有相应的保护和惩罚措施。因此需借鉴学习其他海运发达国家的相关做法和经验，并以《压载水公约》为基础，尽快制定出压载水管理及实施的相关法律法规，制定相应的装备和检测检验技术标准体系，这样既可以为我国主管部门的查验管理提供法律支持和标准准则，也可以为我国生产厂商研发符合D-2标准的压载水管理系统和为船东安装船舶压载水管理系统选型提供指导意见。

3.2完善我国海洋生物本地调查

中国海岸线北起鸭绿江口，南至北仑河口，海岸线漫长曲折，沿海生物种类种群多样且复杂，一旦有外来生物入侵很可能会对我国海洋生态环境造成严重且不可逆的影响。因此需要定期在全国范围内对沿岸海域、河口和入海河流的本地生物物种开展调查登记，在主要对外港口周边建立完善的本地海洋物种资源数据库，为未来开展船舶压载水风险评估、制定生态赔偿机制和技术指标提供数据储备，为我国主管部门未来执法提供技术支持。

3.3注重技术研究

我国目前有11家企业获得了压载水管理系统（BWMS）的型式认可证书，占全球同类设备数量的近五分之一，但是国内现有的设备核心技术基本由国外企业控制，而压载水公约下的导则也在不断更新，一旦新的导则设置了更新更高的技术门槛，我国的压载水管理系统生产厂家将面临生存困境。因此需要国家大力提倡环保和高新技术产业、扶持和带动这些压载水管理系统设备生产企业和相关科研机构，对于研发新技术新设备的企业和科研机构给予一定的政策支持和财政补贴，以便促使我国相关核心技术的研究发展。此外，我国船东与压载水处理的相关设备厂商、船级社、科研机构等应该加强合作，共同研发、进行技术创新。

3.4建立多方协调机制

压载水管理涉及多个政府管理部门，如九龙治水不利于管理。因此需尽快建立多方分工合作的协调机制，明确细化各管理部门，如海事、检验检疫、渔业、环保等部门各自的监管权利和责任。同时在各部门现有信息平台的基础上整合各自资源，建立全国范围内的压载水管理信息共享平台，以达到优化管理、信息共享的目的。

［1］张硕慧等，《〈船舶压载水及沉积物控制和管理国际公约〉履约面临的问题及对策》［J］，水运管理，2009.

［2］唐议、苏舒，《防控船舶压载水造成的生物入侵的管理问题》［J］，上海海洋大学学报，2015.

［3］盛伟群等，《国内外船舶防污染规范标准现状分析及我国对策研究》［J］，船舶标准化工程师，2016.

［4］陈珺，《压载水公约为何十年难磨一剑？》［N］，中国水运报，2014年8月4日.

［5］柯俊先，《基于风险评估的船舶压载水管理免除研究》［D］，大学海事大学，2013.

［6］徐晓嫚，《全球压载水管理项目风险评估及在我国开展情况及意义》［M］，船舶防污染高新技术与区域合作研讨会暨港口杯船舶防污染优秀论文奖获奖论文专集，2003.

U692.1

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1006—7973（2016）10-0017-02