关于加强江苏防汛防旱应急能力建设的几点思考

于正广



关于加强江苏防汛防旱应急能力建设的几点思考

于正广

江苏位于长江、淮河两大流域下游，地处南北气候过渡带，80%的国土面积位于洪水威胁之下。特殊的地理位置和气候特点，决定了江苏是个水旱灾害发生几率较高的省份，防汛防旱任务艰巨。受全球性气候变化影响，江苏极端天气事件明显增多，特别是局部地区突发性水旱灾害频发。加快推进全省防汛防旱应急能力建设，提高水旱灾害应对能力，显得十分必要和迫切。

一、江苏防汛防旱应急能力建设现状

通过多年的建设与发展，全省防汛抗旱工程体系不断完善、标准不断提高、功能不断健全，防汛防旱应急能力日益提高，有效应对了历次水旱灾害，为全省经济社会可持续发展提供了防洪安全和用水安全保障。主要体现在5个方面：

1.建立健全组织指挥体系

各级政府建立了以行政首长负责制为核心的防汛防旱责任体系，建成了较为完善的省、市、县3级防汛防旱指挥体系，近年来在推进乡镇防汛防旱指挥机构建设上取得了一定成效。

2.较快提升工程设施标准

长江干流堤防防洪能力基本达到规划标准；沂沭泗水系防洪标准提高到50年一遇；淮河水系防洪能力按照淮河下游100年一遇防洪标准得到巩固、提升；太湖流域可防御1954年型50年一遇洪水；海堤基本达到50年一遇高潮位加10级风浪标准。遇到中等干旱年份，城乡生活、工业生产和生态用水一般不受影响，农业生产不受大的影响。

3.初步建成预案体系

省级编制实施了《江苏省防汛防旱应急预案》《江苏省防御台风应急预案》《江苏省抗旱预案》，制定了大江大河、重要支流和蓄滞洪区防御洪水方案和洪水调度方案。市县基本制定了本地区防汛抗旱应急预案、防御台风应急预案、抗旱预案、城市防洪预案、城市突发性强降雨应急排涝抢险预案等。

4.积极推进了信息化建设

建成了江苏省防汛防旱指挥系统，实现了信息服务、汛情分析、水雨情预测预警、防洪管理等功能。建成了省、市、县3级异地视频会商系统，局部地区延伸到乡镇。省级防汛防旱移动式应急指挥所建成并投入运行，与省防汛防旱指挥中心构成一体化应急指挥平台。实施了小型水库防汛通信预警系统建设。开展了洪水预报调度系统建设，提高了洪水预报效率。

5.大力加强了专业队伍建设

全省建立了国家级重点防汛机动抢险队5支，省级重点防汛机动抢险队8支，与省军区共建抗洪抢险专业分队15支，总人数在2000人左右。全省建立了88支抗旱服务队伍，总人数2850人，设备抽排能力1548 m3/s，浇地能力82.66万亩/天，应急送水能力591.75t/次。

二、江苏省防汛防旱应急能力存在的主要不足

面对近年来极端天气事件频发、多发、突发态势，防洪防旱减灾工作面临许多新要求、新任务、新挑战，防汛防旱应急能力暴露出不足之处。

1.防办能力建设滞后

部分县（市、区）未设立专门的防汛防旱办事机构，乡镇一级大多没有设立防汛防旱办事机构。大多数防汛防旱办事机构为事业编制，与其所承担的行政职能不相适应。部分地区防汛防旱办事机构专业技术人员不足，设备设施配置不全。

2.专业队伍力量薄弱

专业队伍存在人员老化、技术人员缺乏、培训工作不完善等问题。防汛抢险抗旱设备数量、结构不够合理，同时由于维修养护经费不足等原因，导致设备维护保养不到位，加剧了设备老化、损坏。大多数专业队伍缺少固定的财政资金扶持，需要依靠自身创收来维持正常运转，对防汛抢险抗旱工作产生了不利影响。

3.基层预案质量不高

基层应急预案体系不够完善，存在应急预案种类不全、覆盖面不广、修订不及时、运行机制不完善等问题。基层应急预案不少是参照上级或同类版本编制，导致预案缺乏可操作性，对实际工作指导性不强，难以有效应对突发性水旱灾害。

4.基层抢险救灾意识和能力不强

乡村干部中水利专业人才缺乏，大多数乡村干部缺乏抢险救灾实战经验，抢险救灾意识和能力不强。基层群众基本未接受抢险救灾知识和技能教育培训，自救互救能力不强。

5.科技支撑水准偏低

信息采集、3S、互联网及通信等技术近年来得到了飞速发展，若将这些科技手段应用到防汛防旱防台工作，可以提高决策的科学性、时效性，大大减轻灾害损失。但目前江苏在防汛防旱防台领域的科技支撑上还有较大提升空间，防汛防旱防台技术水平与科技的迅猛发展不相适应。

三、加强江苏防汛防旱应急能力建设的对策与建议

完善防汛防旱减灾体系，强化应急管理，加强政策法规建设，提升防汛社会化管理水平，努力实现“指挥决策科学化、应急处置规范化、防汛抢险专业化”，提高水旱灾害防御和服务能力。

1.完善应急管理体制

进一步建立健全防汛防旱应急管理体制，继续推进防汛防旱指挥机构向乡镇延伸。大力强化各级防办机构建设、队伍建设、设施建设，使组织体系更加完善、人员配备更加合理、决策手段更加先进、日常管理更加规范，达到“机构健全、队伍一流、管理规范、装备先进、反应快速、保障有力”的目标。

2.健全应急管理机制

根据水旱灾害的灾前、灾中和灾后不同阶段，健全在各级防汛防旱指挥部统一指挥、统一部署下，多部门联合会商、联合行动的工作机制，各级各部门专业分工、协同运作、整合资源、形成合力。逐步建立水旱灾害风险管理机制，推进洪水风险图编制工作，动员全社会的力量和资源，发挥社会力量在防灾减灾救灾中的作用。

3.完善法规制度和预案体系

结合江苏实际，制订、完善切实可行的地方性法规文件，为依法做好防汛防旱工作提供充分法律依据。按照管理规范的要求，结合本地区防汛防旱目标任务，制订、完善并落实汛前汛后检查、防汛防旱岗位责任、会商及预警、防汛巡查、防汛防旱评估等各项管理制度。及时修订、完善各级各类防汛防旱防台预案，重点抓好基层的预案编制，提高预案的可操作性、实用性和针对性。

4.提高信息科技水平

完善信息收集、管理手段，扩大信息共享，实现全省范围防汛防旱信息的交换与共享。完善水雨情监测预报网络，强化应急机动监测能力建设，形成驻测、巡测和卫星遥感监测相结合的监测体系。加强技术研发，优化洪水预报调度系统，延长预见期，提高预报调度精度。加强台风监测预报，深入研究台风致灾规律，提高台风防御工作的针对性。抓紧建立、完善旱情监测预警系统，对干旱的发生、发展进行全面监控。

5.落实各项保障措施

（1）强化领导

防汛防旱工作事关人民群众生命财产安全和经济社会改革、发展、稳定大局，是各级政府肩负的重要行政职能，各级政府应将防汛防旱应急能力建设摆上重要议事日程，切实抓紧抓好，督促有关职能部门细化建设目标，采取有力措施，不断提高水旱灾害突发事件应对能力。

（2）加大投入

各级部门应加大对防汛防旱部门的机构、队伍等方面的支持力度，确保人员编制、领导职数、在岗人员、行政级别与其履行的职责相适应。各级财政加大防汛防旱应急能力建设资金投入力度，及时、足额解决防汛防旱专业队伍日常运转、业务开展、设备设施更新维护等所需经费，保障防汛防旱信息化建设、防汛防旱工程消险等所需资金。

（3）深化培训

加强培训演练工作，提升防汛防旱意识和技能。省、市、县重点做好对防汛防旱行政责任人、业务骨干人员、专业队伍人员的培训，镇、村重点做好对群众性防汛防旱队伍的培训。省级按照《江苏省“十二五”水利发展规划》要求，尽快建成防汛抢险训练场，提高防汛抢险训练现代化、规范化水平。

（4）加强宣传

利用新闻媒体、宣传手册等手段，普及应急知识，宣传应急预案，推进防灾避险、自救互救等应急救援知识进学校、进社区、进农村、进企业，提高公众防灾避险意识和自救互救能力，推动防汛防旱防台工作社会化■

（作者单位：江苏省防汛防旱指挥部办公室210029）

（专栏编辑：张婷）