略论我国文物旅游资源开发及其法律保护*

2016-02-05刘源

法制博览 2016年10期

略论我国文物旅游资源开发及其法律保护*

*江苏省高等学校大学生创新创业训练计划2015年立项项目省级重点项目“我国旅游资源开发及其法律保护问题研究——以江苏省镇江市为例”(项目编号：201510299014Z)；2015年江苏大学第14批学生科研课题立项项目“我国文物旅游资源开发及其法律保护问题研究——以江苏省镇江市为例”(项目编号：14C313)研究成果。

刘源

江苏大学文法学院，江苏镇江212013

摘要：随着经济的不断发展，我国的旅游事业也发展迅猛。而旅游事业的发展，使旅游资源开发中的文物保护问题日益凸显。过度、无原则的旅游资源开发往往以追求短期的经济效益为目标，对于旅游资源中的珍贵文物造成了巨大损害。旅游资源开发必须注重文物保护，并完善相关法律制度。

关键词：旅游资源开发；文物；法律保护

文物是人类社会历史文化的浓缩，反映了人类创造的物质文化和精神文化，在艺术、历史和科学方面都具有重要价值。我国作为一个有着几千年文明史的古国，文物古迹众多，文物旅游资源十分丰富。在文物旅游资源的开发过程中做好文物保护工作是至关重要的，如何做到旅游资源开发和文物保护的相互促进、共同发展是值得深思和研究的重要问题。

一、文物旅游资源及其开发

文物，是人类在历史发展过程中遗留下来的遗物、遗迹。旅游资源是指自然界和人类社会中能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，并可产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物现象和因素，主要包括自然旅游资源、人文旅游资源和民情风俗旅游资源等。文物旅游资源属于人文旅游资源，是指以文物为依托，具有旅游资源内涵的文物资源。随着旅游业的发展，文物以其特有的历史、文化、科学价值吸引着许多中外游客。不同地区的文物反映出不同的民族风貌和特色。文物旅游资源为我国旅游业的发展提供了重要的资源条件。

文物旅游资源作为一种特殊的旅游资源，兼有文物和旅游资源两者的属性，不仅具有文物的时代性、形式多样性和不可替代性，而且具有旅游资源的环境依存性、塑损两面性、广泛多样性、可持续消费性、不可移动性和不可再生性。因此，文物旅游资源具有文物和旅游方面的双重价值。从文物的角度，文物旅游资源以其特有的历史、艺术和科学价值能够产生社会效益；从旅游资源的角度，文物旅游资源以其旅游吸引力能够产生经济效益。基于文物旅游资源的双重特征和价值，在对文物旅游资源进行开发的过程中，需要注意社会效益和经济效益两者的平衡，对旅游资源中的文物进行法律保护，防止肆意破坏文物现象的出现。

在旅游业日益发展的今天，旅游资源开发和文物保护之间的矛盾日益凸显。而这一矛盾其实是由过度的开发和片面追求经济效益引起的，根本原因是没有正确认识两者之间的关系。旅游资源的开发和文物保护二者之间是相辅相成的。

其一，文物旅游资源的开发可以促进文物保护的开展。当然，前提是旅游资源的开发必须是适度的并且采取合理的方式。如前文所述，文物旅游资源作为旅游资源具有重要的价值。文物遗址作为不可再生的旅游资源，一旦受到损坏就很难恢复。为了获取更多的经济利益，提高文物旅游资源的吸引力，需要对旅游资源中的文物进行保护，以保证文物的完整性。因此，从这一角度来说，在可持续发展观念的引导下，旅游资源的开发可以促进地方政府对文物的保护工作。

其二，文物旅游资源的开发在一定程度上可以解决文物保护经费不足的问题。我国文物保护法规定：“国家发展文物保护事业。县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加。国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等的事业性收入，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用。国家鼓励通过捐赠等方式设立文物保护社会基金，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用。”然而我国的文物古迹众多，依靠以上三种方式获得的经费毕竟有限，而旅游资源的开发和旅游业的繁荣可以在一定程度上解决文物保护经费不足的问题。旅游资源的合理开发能够促进旅游业的发展，增加旅游区的经济收入，提高经济效益。在旅游区经济收益充足的情况下，可以提取部分用于旅游区的文物保护。这一办法可以增加旅游区内文物保护的经费，并且切实可行。

其三，文物旅游资源的开发有利于提升民众的文物保护意识。文物旅游资源以景点的形式将文物展示在游客面前，人们在欣赏景区美景的同时，也会感受到景区的历史文化特色和深厚的文化底蕴，在这一过程中更深刻地认识到文物的重要价值。民众文物保护意识的提高，对于文物保护的开展也是十分有益的。

二、我国文物旅游资源的法律保护现状

关于文物旅游资源保护，可以采取道德要求、行政命令、法律规范等多种方式。而在众多保护方式中，法律保护具有其特有的规范性和强制性，占据着重要地位。能否正确处理好旅游资源开发和文物保护之间的关系，对于文物旅游资源的可持续发展是至关重要的，因此，我国在开发旅游资源的过程中越来越重视文物的法律保护。

到目前为止，我国已经出台了一系列保护文物的法律、法规和规范性文件。我国宪法明确规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要的历史文化遗产。”1982年，《中华人民共和国文物保护法》正式通过并施行，后又根据实际情况数次对法条进行调整和修改，最新一次修改的决定于2015年4月24日通过。此外，还有很多其他法律也涉及到文物旅游资源法律保护，比如《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民治安管理处罚法》等等。

除了一系列法律之外，国务院颁布的行政法规、国家有关部门颁发的部门规章和规范性文件中也有很多涉及文物旅游资源法律保护的内容，如国家文物局颁布的《中华人民共和国文物保护法实施细则》、国务院颁布的《关于进一步加强环境保护的决定》、文化部颁布的《文物出境鉴定管理办法》、国家计委、国家环境保护委员会颁发的《建筑项目环境保护设计规定》等等。

此外，很多省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会根据当地的实际情况，制定了有关部门保护文物旅游资源的地方性法规。如今，一些地级市也拥有了地方法规的立法权。在2015年11月30日召开的江苏省十二届人大常委会第19次会议上，镇江市的《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》提请省人大常委会会议审议批准，成为2015年7月31日江苏省批准6个地级市拥有地方立法权之后的地方性法规“处女作”。

总体而言，我国的多部法律、法规及规范性文件中都涉及到文物旅游资源法律保护的内容，从最重要的《中华人民共和国文物保护法》到国务院颁布的行政法规、国家有关部门颁布的部门规章，再到数量众多的地方性法规，都体现出重视文物旅游资源法律保护及可持续发展的理念。但是，我国文物旅游资源的法律保护仍然存在以下问题：

其一，立法体系尚不完善。目前我国尚缺少文物旅游资源法律保护方面的专项法规。虽然《文物保护法》中涉及到这方面的内容，但该法律是从文物保护的整体状况角度出发，缺乏针对性。此外，各个部门颁布的法律中关于文物旅游资源法律保护的规定是相对零散的，因为部门在立法时缺少统一的专项法规作为依据，多是基于部门的利益和需要，缺乏整体性和系统性。在这种情况下，各部门制定的法律之间就可能出现重复甚至矛盾的情况，难以适应对文物旅游资源统一管理和保护的需要。

其二，文物法律保护意识淡薄。目前很多公民对于文物的法律保护意识依然淡薄，肆意破坏文物旅游资源的现象时有发生，这和法律法规的宣传力度依然不足有关。此外，在打击文物违法犯罪的过程中执行力度不够，在查处违法犯罪的过程中，往往存在处罚偏轻的情况，尤其是行政部门，对于有关部门违法文物保护法规的现象打击不力，处罚不到位。对于法律的宣传和执行力度不足，有法不依，执法不严，法律就会失去其应有的强制性和权威性，甚至成为一纸空文，立法和法律法规体系的完善也会变得没有意义。

其三，资金投入缺乏法律保障。对于文物旅游资源，实施抢险维修、保护修缮、安防消防等都需要充足的资金投入，然而目前文物旅游资源的经费尚且不足。尽管中央和地方逐年增强财政投入的力度，但是其他渠道的投入经费不足，在法律法规中也未设立文物旅游资源的专项保护经费，因此经费投入与实际需求之间仍然存在较大差距。

其四，文物犯罪的处罚力度不足。在我国刑法中，对盗墓、走私文物、倒卖文物等行为的处罚都做了明确规定，通过法条规定可以看出，我国刑法对于盗墓、走私文物的行为处罚较重，对于倒卖文物的处罚则较轻。这一特征决定了一些不法分子为了牟取暴利甘愿冒坐牢风险从事倒卖文物活动。在处罚力度不足的情况下，文物犯罪发生的频率依然很高。

三、我国文物旅游资源法律保护制度的完善

旅游业的可持续发展，必须以旅游资源的适度开发为前提。过度的旅游资源开发，必然会造成文物的大量破坏和旅游资源的枯竭。然而“适度”的标准需要通过法律来确定，仅凭道德要求和行政命令等来约束人们的行为是远远不够的。因此，制定严格的法律保护措施，完善法律保护制度，是旅游业可持续发展的关键，在旅游资源开发中加强对文物的法律保护，预防和制止对文物旅游资源的过度、盲目开发，是十分必要的。目前，我国文物旅游资源的法律保护制度仍需进一步完善。

(一)完善文物保护的法律体系

1.建议制定专项的《文物旅游资源保护法》。制定专项的《文物旅游资源保护法》，相比《文物保护法》而言应更具有针对性，对文物旅游资源的开发、管理、保护及破坏文物旅游资源应承担的法律责任等方方面面做出详细的规定，为各部门的立法提供统一的依据，以适应对文物旅游资源统一保护及管理的需要。

2.在立法中明确设立专项经费。在旅游资源中实现对文物的法律保护，资金方面的保障也是重要条件之一。仅依靠国家及地方的财政投入是无法满足文物保护的现实需要的，因此将设立文物旅游资源的专项保护经费写入法律法规，对促进文物保护工作的开展有着很大的现实意义。

3.在立法中增强对文物违法犯罪的处罚力度。建议增强对文物倒卖行为的处罚力度，改变对盗墓、倒卖文物、走私文物的处罚中“两头重，中间轻”的情形，对文物违法犯罪的每一个环节都予以严厉的打击。通过增强处罚力度的方式，预防和制止文物违法犯罪的发生，使公民增强文物法律保护的意识。

(二)完善文物保护的地方法规

1.提升地方立法水平。目前，很多地区都制定了符合各地情形的地方文物保护法规，但各地的立法水平参差不齐，尚有较多地区存在地方法规不够规范和完善的情形。地方的立法保护应提高整体水平，在立法时参照《文物保护法》、建议制定的《文物旅游资源保护法》的制度进行设计，提高地方法规的规范性和实用性，紧跟国家法律保护的步伐。

2.科学制定实施细则。在地方法规中应明确违法义务应当承担的法律责任，将国家法律法规的内容具体化，通过具体的制裁性规定制止地方政府规避法律、奖惩不一等行为，这样可以减少执法的随意性，使公民更清楚地意识到地方文物旅游资源保护法律规范的严肃性。在这方面，新出台的《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》提供了较好的范例。

3.明确执法管理部门。在各地的文物旅游资源法律保护中，文物部门应当变被动管理为主动管理，真正发挥在文物保护方面的作用，实现有效管理，而不应只是一个名义上的部门。地方政府不应当将和文物保护有关的工作擅自划归非文物部门管理，只追求片面的经济效益。

[参考文献]

[1]李慧娟.论我国文物旅游资源法律保护制度的完善[D].中国政法大学，2007.

[2]裴巧玲.论我国文物旅游资源开发与保护法制的完善[D].山西大学，2006.

[3]朱元昱.镇江文物旅游资源开发研究[D].复旦大学，2012.

[4]李修松.如何化解保护文物与发展旅游之间的矛盾[J].文化视野，2004(8)：36.

[5]朱之勇.论我国当前文物保护的困境与对策[J].学术探索，2012(5)：96-97.

[6]王俏梅.如何正确处理文物保护与旅游发展之间的关系[J].青年文学家，2006(3)：58.