关于淮河沂河沭河水量分配方案及实施保障措施若干问题的思考

苗建中

关于淮河沂河沭河水量分配方案及实施保障措施若干问题的思考

苗建中

2016年7月20日，水利部以水资源〔2016〕264号文对《沂河流域水量分配方案》《沭河流域水量分配方案》进行了批复，《淮河水量分配方案》也即将获批。批复要求各有关省人民政府要加强领导,将《方案》的实施纳入地方经济社会发展年度计划和最严格水资源管理制度考核内容,按照《方案》确定的水量份额，合理配置水资源，实行用水总量控制，确保流域主要控制断面下泄水量。淮河水利委员会要组织制定流域水量调度方案，年度水量分配方案和调度计划，加强流域水资源统一调度管理，加强省界断面监测设施建设，实施省界断面出境水量管理，强化《方案》的组织实施和监督检查。

一、淮河沂河沭河基本情况

淮河集水面积约19万km2，约占流域总面积的71%。淮河干流发源于河南省南部桐柏山，自西向东流经河南、安徽、江苏至江苏省的三江营入长江，全长约1000km2，总落差200m。从河源到洪河口为上游，流域面积3万多km2，河长364km；从洪河口至洪泽湖出口为中游，面积约13万km2，河长490km；洪泽湖中渡以下为下游，面积约3万km2，河长150km。

沂河发源于沂蒙山沂源县西部，向南流经山东省沂源、沂水、沂南、兰山、河东、罗庄、苍山和郯城八县（区）以及江苏省徐州市的邳州市和新沂市，至新沂苗圩入骆马湖。河道全长333km，控制流域面积11820km2。其中，山东省境内河长287.5km，流域面积1077km2；江苏省境内河长45.5km，流域面积1048km2。

沭河发源于沂蒙山沂水县沂山南麓，向南流经山东省沂水、莒县、莒南、河东、临沭和郯城六县（区）以及江苏省徐州市的新沂市以及连云港市的东海县，于新沂市口头村入新沭河。河道全长300km，其中大官庄人民胜利堰闸以上长196.3km，以下长103.7km（江苏省境内47km）。流域面积6400km2，大官庄枢纽以上流域面积4519km2，大官庄以下1881km2（江苏省境内1048km2）。

二、淮河沂河沭河水量分配方案的主要内容

淮河流域跨省河流水量分配方案制订的总体目标是要通过制定淮河流域主要河流水量分配方案，确立流域水资源开发利用控制红线，建立流域取用水总量控制指标体系，规范水资源开发利用行为，协调区域经济社会发展和流域资源承载能力之间以及不同行政区用水之间的关系，切实保障流域和区域供水安全、粮食安全、生态安全，合理配置水资源，维系良好生态环境和节约保护水资源，实现以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展。

淮河沂河沭河水量分配方案确定了分配原则、分配意见、主要断面控制指标，并提出多项保障措施。方案主要内容如下：

淮河水量分配方案：2030水平年，淮河流域湖北省、河南省、安徽省、江苏省的多年平均分配水量分别为1.50亿m3、65.5亿m3、100.6亿m3、68.4亿m3。淮河干流选择王家坝、蚌埠、小柳巷、洪泽湖为主要控制断面，河南省出境水量以淮河干流王家坝水文站实测径流量核定，安徽省出境水量以淮河干流小柳巷水文站实测径流量核定。

沂河流域水量分配方案：2030水平年，沂河流域山东省、江苏省的多年平均分配水量分别为16.30亿m3、3.36亿m3。沂河干流选择临沂、苏鲁省界、沂河末端为主要控制断面，山东省出境水量以沂河干流苏鲁省界水文站实测径流量核定。

沭河水量分配方案：2030水平年，沭河流域山东省、江苏省的多年平均分配水量分别为8.52亿m3、3.02亿m3。沭河干流选择大官庄、苏鲁省界、沭河末端为主要控制断面，山东省出境水量以沭河干流苏鲁省界水文站实测径流量核定。

淮河沂河沭河水量分配方案还明确了干流主要断面不同来水频率下泄水量和主要断面最小生态流量控制指标。

三、淮河沂河沭河水量分配方案的主要特点

淮河沂河沭河水量分配方案编制是以淮河流域水资源综合规划配置成果为基础，以淮河流域用水总量控制指标为控制，并与相关规划和技术标准相衔接。淮河沂河沭河水量分配方案具有以下特点：

1.统筹考虑当地地表水与地下水、跨流域调水及其他水源

淮河沂河沭河水量分配的对象仅为当地地表水。依据淮河流域水资源综合规划，按照用水总量控制管理要求，地下水、跨流域调水及其他水源供水量是确定规划水平年当地地表水可分配水量的边界条件。淮河流域当地水资源相对不足，局部地区缺水严重，开展跨流域调水（引江、引黄），可以有效解决本流域水资源不足。

2.统筹考虑河道外用水与河道内用水

淮河沂河沭河水量分配统筹考虑了河道外可分配水量与河道控制断面下泄指标。地表水可分配水量是指在保护生态环境、促进水资源节约和实现水资源可持续利用的前提下，经综合平衡河道内外用水关系，确定的可用于本流域河道外利用的最大地表水份额。河道内用

水量计算除考虑河道内用水要求外，还应考虑干流对其下泄水量的要求，提出不同来水条件下的河流主要控制断面下泄指标。

3.统筹考虑河道控制断面水位和流量

淮河沂河沭河流经不同的省级行政区，由于历史原因，有的省界断面设有控制站，有的没有控制站。多年的水资源管理经验证明，单一的省界断面水位控制或流量控制都难以实施有效分水，也不能进行有效的水量调度和监管。为满足河湖基本生态用水需求，维护河湖生态健康生命，控制断面必须维持一定的水位和流量，对省界断面和重要控制断面实施下泄水量和流量双控制。

4.统筹考虑用水和耗水、水量和水质

淮河沂河沭河可分配水量包括取用水量和耗损量两项指标。依据用水总量控制目标及控制方案，在基本保障河道内生态用水的条件下，合理确定规划水平年按用水口径的地表水可分配水量；依据规划水平年相关省水资源用水耗损率，分析确定按耗损口径的可分配水量。淮河沂河沭河水量分配既考虑水量，又考虑水质，省际断面水质应符合《全国重要江河湖泊水功能区划（2012-2030年）》确定的水质目标要求。

5.统筹考虑生活、生产和生态环境用水

在方案编制过程中，充分考虑流域和区域水资源承载能力，强化水资源的行业配置，统筹考虑生活、生产和生态环境用水，优先保障城乡居民生活用水，确保河道生态基本用水，优化配置生产经营用水，有效发挥水资源多种功能。

6.统筹兼顾上下游、左右岸、地区间的用水权益

淮河沂河沭河水量分配涉及相关省的用水权益，历史遗留问题多，用水矛盾突出，有关地区对分水较为敏感和高度关注。方案统筹兼顾上下游、左右岸、地区间的用水权益，处理好流域与区域、现状用水与发展用水的关系，加强与相关省的沟通协调，充分吸纳相关省提出的合理意见和建议。

四、落实淮河沂河沭河水量分配方案的保障措施

为确保淮河沂河沭河水量分配方案落到实处，需要采取工程与非工程的保障措施。

1.完善水量分配组织实施决策和协调机制，建立水量调度联席会议制度

建立良好的决策和协调机制是确保水资源管理体制良性运行的迫切要求，也是保障水资源优化配置、合理分配和高效利用的前提条件。一是建立淮河沂河沭河水量分配方案实施的协商机制，明确职责，划清事权，理顺关系。研究制订水量分配监督实施方案，包括水量分配组织实施协调方案、水量分配组织实施协调程序，以及年度用水总量控制管理办法等。二是建立由流域机构和相关省水行政主管部门代表参加的水量调度联席会议制度，完善水量调度协商机制，旨在研究解决流域水量调度工作中的重大情况和问题。联席会议主要内容是：负责水量调度方案组织编制与实施，负责协调省际水量调度出现的矛盾和纠纷，负责制订水量调度监督管理等相关制度。

2.编制水量调度方案，实施科学调度

水利工程合理调度是落实水量分配方案的重要手段。首先，依据淮河沂河沭河水量分配方案分配给相关省的水量份额，制订水量调度方案、年度水量分配方案和调度计划，以及旱情紧急情况下的水量调度预案。编制水量调度方案应遵循分级管理、分级负责的原则，实行用水总量控制和主要断面下泄水量控制。按照“动态调整”的原则，根据每年水资源情势的中长期预估，科学制订年度水量分配方案。年度水量调度计划制订可根据流域下一年度水量分配方案和年度预测来水量、水库蓄水量，实行按比例丰增枯减、以丰补枯、季节调配的调度原则。其次是加强水文测报工作，建立先进的水文自动测报和预警系统，科学预测年度来水量，为水量调度工作提供技术支撑。此外，要加强对重要控制工程尤其是省界断面控制工程的调度运行管理，对于流域影响较大的属于地方管理的水利工程也要纳入流域统一调度，通过水利工程合理调度，有效控制断面下泄水量。

3.加强建设水资源监控计量，全面提高水资源监控、预警和管理能力

省界控制断面及重要控制断面是监控管理水量分配实施情况的节点，断面最小下泄水量、最小生态流量、水质控制指标是落实水量分配的约束性指标。目前，沂河沭河省界控制断面均为虚拟断面，尚未建设水文监测设施，难以实施有效分水和断面流量控制。为将水量分配落到实处，应加快推进淮河流域国家水资源监控能力二期项目建设，健全重点用水户、省界断面和重要控制断面、水功能区三大监控体系，进一步提高用水计量和监控能力。加强省界断面水质水量监测，完善省界断面站点布设和监测体系，逐步实现断面下泄流量远程实时监控，为实施水量分配提供技术支撑。对于控制性水库出口断面、支流汇入干流的入河口断面也应实施在线监控。另外，大型灌区和引水工程等取用水户的取水应安装符合国家计量标准的取水计量设施，逐步实现全面非农取水户与农业灌区口门在线监控与信息化管理。

4.加强用水总量控制管理，强化监督考核

各级水行政主管部门应按照用水总量控制管理要求，加强计划用水管理，严格取水许可审批管理，加强用水总量控制。流域内批准取水的总耗水量不得超过本流域水资源可利用量，行政区域内批准取水的总水量不得超过流域管理机构或者上一级水行政主管部门下达的可供本行政区域取用的水量。取用水总量接近用水总量控制指标的，有管辖权的水行政主管部门应当限制审批该区域内新建、改建、扩建建设项目。取水审批机关审批下达的年度取水计划中的用水总量，不得超过年度水量分配方案分配给

相关地区的水量份额。

加强监督管理和绩效考核，落实水量分配和水资源调度行政首长负责制，有关省人民政府应将水量分配方案确定的总量指标层层分解，将落实用水总量控制指标、水量分配方案和年度调度计划纳入流域内各级行政首长任期考核目标，实行行政首长责任追究制度。

5.强化水资源节约利用，加强水资源保护力度

落实节水优先方针，全面推进节水型社会建设，形成节水型经济结构、生产方式和消费模式。加快节水技术研发和推广应用，推动节水技术进步。加强工业节水技术改造，规范高耗水行业用水管理；积极推广农业高效节水灌溉技术，加快发展高效节水灌溉；加强城市供水管网改造，降低管网漏失率。鼓励再生水、海水、矿坑水、雨水等非常规水源开发利用。深化水价改革，运用经济杠杆促进节约用水。

加大水污染防治力度，加强入河排污口和水功能区监督管理，全面推行水功能区限制纳污总量控制，保护水资源和水生态环境。加强水质动态监测和外调水水质监控，确保省界断面水质达到控制目标。制订突发性重大水污染应急预案，提高应对突发性水污染事件的应急处置能力。

6.开展水量分配方案实施后评估，适时修订水量分配方案

水量分配方案的组织实施是否有效，分配目标是否实现，以及公众满意度如何，这些都有待于后期的水量调度实践来进行检验。为总结分水管理的经验，进一步提高水资源管理水平，应结合水量调度实践，开展淮河沂河沭河水量分配方案实施后评价工作。研究提出适合的水量分配后评估方法，从水量分配方案实施的目标、实施效果、制度建设及措施落实情况三个方面构建水量分配后评估指标体系，科学评估水量分配的执行效果，及时发现和解决水量分配方案实施过程中存在的问题，并在此基础上提出改进可供水量计算方法、水量分配方案协商机制与组织实施程序等方面的措施建议。根据水量分配后评估情况，应适时修订和完善淮河沂河沭河水量分配方案■

（作者单位：水利部淮河水利委员会233001）