加强海塘设施市场化运行管理的思考

龚瑞萍，崔　慈

(1.上海市崇明县海塘管理所，202150，崇明；2.上海市崇明县水务局，202150，崇明)

加强海塘设施市场化运行管理的思考

龚瑞萍1，崔慈2

(1.上海市崇明县海塘管理所，202150，崇明；2.上海市崇明县水务局，202150，崇明)

公共设施养护作业是维护社会基础设施正常运行的重要工作。深化养护作业领域市场化改革，是提高管理现代化水平的重要手段，也是贯彻落实上海市委1号课题、创新社会治理加强基层建设精神的重要途径。为顺应形势发展和水利改革的要求，上海市崇明县水务局加快推进水管体制改革工作，先后完成了城区排水设施的市场化养护改革、市县级河道的市场化养护改革、海塘设施的市场化养护改革等工作。主要通过对海塘设施社会化、专业化运行管理现状调研和分析，提出进一步深化海塘设施市场化管理的各项举措。

海塘设施；养护作业；市场化管理；崇明

2015年1月，上海市出台《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件（简称“1+6文件”），涉及街道体制改革、居民区治理体系完善、村级治理体系完善、网络化管理、社会力量参与、社会工作者管理，聚焦社会治理和基层建设。上海经济社会发展进入新阶段，倒逼社会基层治理方式革新。

自2015年起实施的上海市崇明海塘设施社会化、专业化管理，也是基于海塘运行管理面临人员不足、管理工作面广量大的新变化、新形势、新要求，而倒逼产生的新的基层治理方式。根据崇明三岛海塘运行的不同管理特点，形成了长兴、横沙全线海塘养护市场，崇明本岛北沿部分养护市场化的管理模式。主要介绍2015年开始实施的崇明海塘设施社会化、专业化运行管理的情况，总结经验，分析不足，并提出进一步深化海塘设施市场化管理的各项举措。

一、海塘设施基本情况

1.崇明海塘设施概况

上海市崇明县水务局下属3个海塘管理部门分别是上海市崇明县海塘管理所、崇明县长兴海塘管理所、崇明县横沙海塘管理所，各自负责崇明三岛的海塘、水闸、涵闸、滩涂、丁顺坝、防护林等日常管理。三岛一线海塘大堤全长共计341.04 km，其中崇明本岛一线海塘大堤227.22 km，长兴岛一线海塘大堤77.29 km，横沙岛一线海塘大堤36.53 km。三岛共有水闸38座，其中崇明本岛26座，长兴岛7座，横沙岛5座。三岛海拔0m以上滩涂共406.2 km2，其中崇明本岛290.5 km2，长兴岛6 km2，横沙岛109.7 km2；三岛绿化面积共13.55 km2，其中崇明本岛12.25 km2，长兴岛0.65 km2，横沙岛0.66 km2。

2.海塘设施社会化、专业化运行管理概念

海塘设施社会化、专业化运行管理，是指海塘管理单位通过政府采购方式，选定运行管理、维修养护企业，受委托企业按照与海塘管理单位的合同约定，对海塘设施进行日常运行管理和维修养护，相当于一种物业管理的运行管理模式。

海塘设施运行管理主要分海塘巡查、海塘维护、绿化养护。海塘巡查包括对堤身、护堤地、护滩保岸工程、防渗排水设施及里程桩、警示牌等附属设施的巡查，分为日常巡查和定期检查。海塘维护指在不改变海塘设施主体结构的情况下，针对海塘巡查发现的问题，按照原标准进行修复。绿化养护包括海塘范围内绿化排水沟维护、修剪、病虫害防治、松土除草、补栽、支撑等。

3.市场化运行管理背景

崇明县水务局下属的3个海塘、水闸管理部门都是自收自支单位，面对新形势，在管理方面的挑战主要分以下两类。

（1）人员缺编严重

按照水利部《水利工程管理单位定岗标准（试点）》，崇明三岛38座水闸的引排流量均小于500m3/s，属于中型五等水闸，水闸运行人员除负责水闸运行操作外，必须具备一般设备（机械与电气）的维护和检测、绿化养护、行政管理等工作能力。一座水闸的管理人员原则应不少于7人，38座水闸的管理人员应不少于266人，尚不包括61座涵闸的管理人员。

按照 《水利工程管理单位定岗标准 （试点）》及 《堤防工程管理设计规范》，堤防工程沿线每500～1 000m堤段应配备一名护堤巡查员，三岛341 km的一线海塘至少配备341名堤防巡查人员，尚不包括二、三线海塘、备塘、丁顺坝、滩涂、防护林的堤防巡查人员。

因此，无论是水闸管理还是堤防巡查，3个管理所实有285名在编人员与现状的管理任务有着相当大的缺口。

（2）管理要求提高

一方面，1997年9711号台风在浙江温岭附近登陆，风、暴、潮三聚头，崇明一线大堤受损106处，其中11处严重险情，几乎所有小圩决口。次年起，崇明开始实施海塘大堤的达标改造、丁顺坝保滩工程、内外青坎恢复工程、防护林建设工程、滩涂种青工程等，目前三岛除本岛北沿部分大堤为土堤以外，所有海塘达到了100年一遇的建设标准；另一方面，随着经济社会的持续发展，三岛面临的拆违、维护等管理要求也越来越高。因此，海塘运行管理的重心势必需从建设转向于管理，那么借助于社会化、专业化运行方式提高海塘管理水平着实为良策。

二、海塘社会化专业化运行管理现状

1.社会化、专业化养护范围确定

三岛海塘管理有共性又不尽相同：崇明岛海塘岸线长，巡查养护任务重，且海塘大多位于偏远地区；长兴岛由于近年经济社会高速发展，侵占、违章等问题突出，管理压力大且人员缺编严重；横沙岛随着横沙东滩的不断圈围，受托管理岸线长，且临退休人员多。根据三岛实际情况，在充分调研的基础之上，形成了崇明本岛北沿部分海塘市场化运行，长兴岛、横沙岛全线海塘市场化运行管理的方案。

2.养护企业资质设定

鉴于市场上目前尚无海塘维修养护及相应资质的企业，且根据对浦东、宝山等区海塘管理部门的调研情况，设定养护企业资质为具有本市行业主管部门颁发的二类以上水闸运行养护企业运行证书。

3.市场化管理取得的成效

通过前期政府采购、合同签订等程序，目前三岛市场化运行管理工作已基本趋于成熟，海塘管理部门负责考核监督，养护企业负责日常维护、巡查等工作。这种类似物业管理的运行管理模式有市场特性，主要表现为：

（1）养护企业用工制度简明，海塘管理效率更高

体制机制改变之后，市场化运行单位面向社会招录员工，用工制度简单直接，养护企业职工工作业绩与奖金挂钩，有效杜绝了出工不出力、工作作风懒散的现象，增强了岗位危机感。通过近一年的社会化、专业化运行，大堤更为干净整洁，结构设施完整度提高，绿化修剪更为及时，还清除了部分历史遗留的违章，管理效率得到明显提高。

（2）调整海塘管理单位内部人员，提升单位内部管理水平

受事业编制控制，三岛海塘管理单位近几年新进人员少，退休人员多，年龄结构老化现象突出。社会化、专业化运行之后，解决了管理单位人员不足的问题，也便于挑选部分专业技术好、责任心强的干部职工到监管一线负责考核、监督工作，还可以让部分海塘管理人员充实到水闸管理队伍中，不仅充分发挥所有干部职工工作积极性，而且稳定了职工的思想情绪，有利于维护单位稳定和内部管理水平的提升。

（3）规范事业单位人员用工管理，合理安置劳务派遣人员

由于事业单位发展需要以及人员缺编等原因，之前三岛海塘管理单位共有22位劳务派遣编外人员。随着事业单位改革的深入，这些编外人员很难转正。海塘设施市场化之后，原先的劳务工由养护企业吸收，工资待遇由养护企业支付，不仅解决了事业单位后续的用工矛盾，也更为合理地安置了这批劳务派遣人员。

三、优化市场化运行管理建议

1.行业资质准入门槛有待进一步完善

三岛海塘管理单位在政府采购过程中，投标的企业并不多。一方面是崇明三岛海塘地点偏远造成吸引力不够，另一方面符合二类以上水闸运行养护资质要求的企业本身就不多。

因此，建议行业主管部门加快培育养护作业市场，进一步完善海塘管理的资质准入制度，发展壮大专业养护企业，以确保有更多的企业加入到海塘管理的市场竞争之中。

2.管理单位考核标准有待进一步细化

尽管根据之前的养护规程及管理经验，出台了系列管理考核的办法，内容涵盖海塘管理、水闸管理、安全管理、社会监督等，但是针对企业的考核办法远未能面面俱到。下一步工作中，需要管理部门继续规范考核制度，进一步细化考核内容、考核标准，同时加强对养护企业海塘管理的各项培训和服务，逐步完善各项堤防养护市场化考核工作。

3.养护企业内部管理有待进一步加强

海塘设施的管理有其专业特性，海塘巡查、水闸操作都有规范可循，养护企业刚刚入驻管理经验不足情有可原，这就更加需要养护企业在日常的管理过程中注重管理经验的积累，完善企业内部规章制度，注重内强素质、外树形象，努力打造一支专业化的养护队伍。

4.管养分离适时引入第三方评估机制

当前海塘设施管理购买社会服务的实践尚处于摸索阶段，各方面条件还不成熟，客观上限制了养护企业的服务质量。因此，在政策、体制等条件允许的情况下，还可以考虑适时引入专业考核与行风监督相结合的第三方评估机制，以便完善管理单位的考核机制。

四、结语

市场化的“管养分离”是水管体制改革的总体思路，维修养护走市场化运行管理模式是海塘管理的必然趋势，也是市场资源在基层治理得以有效利用的重要手段。完善海塘市场化运行管理模式，需要行业管理部门建立健全相应的准入、培育制度，发展壮大专业养护企业，发挥市场优势。同时，养护企业应务实履职，管理部门应注重培训引导，细化考核细则，共同促进海塘管理水平提升，发挥海塘工程综合效益。

[1]黄海珍.钱塘江海塘工程管养分离的实践和探索[J].水利建设与管理，2007(4).

[2]李友梅.对上海新一轮基层社会治理改革的思考[J].中国机构改革与管理，2015(8).

[3]赵连新.堤防维修养护市场化运行机制探析[J].黑龙江水利科技，2012（9）.

责任编辑安天杭

On marketization of operation and management of seawall structures

Gong Ruiping,Cui Ci

Operation and maintenance of public facilities is essential for sustaining normal operation of basic infrastructures.Reform of operation and management system by marketization is crucial for modernization of water governance and also important for research and study of Shanghai Municipal government.Reformof water management system has been conducted by Water Affairs Bureau of Chongming County in Shanghai,by means of outsourcing and contracting the work of operation of maintenance of drainage system in urban areas,river course training and seawall maintenance.Various measures for marketizations are raised based on research and studies on current status of introducing professionals for the operation and maintenance of seawall structures.

seawall structures;operation and maintenance;marketization

TV61+F426.91

B

1000-1123（2016）08-0037-02

2015-12-18

龚瑞萍，工程师。