利用精准管水创新水权转换机制

杨 林，王多强，肖燕花

（1.内蒙古阿拉善左旗水利工程管理站，750300，阿拉善左旗；2.内蒙古阿拉善左旗黄河堤防管理所，750300，阿拉善左旗；3.内蒙古阿拉善左旗防汛抗旱指挥部办公室，750300，阿拉善左旗）

利用精准管水创新水权转换机制

杨 林1，王多强2，肖燕花3

（1.内蒙古阿拉善左旗水利工程管理站，750300，阿拉善左旗；2.内蒙古阿拉善左旗黄河堤防管理所，750300，阿拉善左旗；3.内蒙古阿拉善左旗防汛抗旱指挥部办公室，750300，阿拉善左旗）

推动水权转化的根本目的是为了实现水资源的优化配置，追求经济社会整体利益和水资源投入产出的最大化。通过研究分析内蒙古阿拉善左旗水资源在各产业之间的配置现状，探讨通过水权转移实现水资源优化配置的各种途径，以期推动经济社会产业结构比例的合理调整，推动生态环境不断改善。

精准管水；水权转换；水资源；优化配置

1995年实施的全国首次水资源分配方案，是以各地区现有实际用水规模，即以承认既成事实为基本原则，该方案导致占有水资源的地区竭尽所能发展，而由于历史原因经济欠发达地区却失去用水权力，尽管土地等资源环境承载能力强，只因为没有可用水资源，不但改革开放30多年来失去了很多发展的机遇，而且生态恶化已经严重威胁经济社会的可持续发展。目前在全国各地可持续发展几乎都受制于水资源匮乏条件下，必须认清形势立足现实，通过自身可掌控水资源的优化配置实现水资源的合理利用，才是保持可持续发展的根本出路。

一、西部地区水资源配置概况

西部地区经济社会可持续发展的最主要矛盾，是生态环境恶化会对可持续发展造成威胁，而生态环境恶化一定程度上又是水资源配置不合理造成的。我国西部地区由于第二、三产业严重欠发达，产业和由产业所决定的人口分布，主要聚集在包括土地、草原、矿产等自然资源开发地区，而这些产业恰恰对脆弱生态环境构成巨大破坏。我国西部地区属于水资源极度匮乏地区，但也是水资源配置和使用最不合理的地区：高强度蒸发、土壤瘠薄、水土流失严重等恶劣的自然环境条件，发展农业本身并不是最佳选择，但没有更多可替代的产业吸纳转移农牧业人口，也就无法解决生态环境持续恶化问题，而少量的农牧业人口占用、消耗大量的水资源又阻碍了区域社会的可持续发展。

二、阿拉善左旗水资源在国民经济各领域中的配置情况

1.水资源在全旗各产业之间的配置现状

内蒙古阿拉善左旗位于华北西部与西北东部交界位置，属于全国水资源极度匮乏的地区之一，水资源配置的不合理特征鲜明。多年平均水资源总量41 270.55×104m3，而实际多年平均水资源可利用量只有19 669.51× 104m3。全旗国土面积8.04×104km2，户籍人口18万人，除去分布零散或在边远地区及沙漠腹地的苦咸水等无法利用的水资源外，实际人均水资源量仅1 093 m3，不到全自治区乃至全国人均占有水资源量的1/2。

全国农业对水资源的占有量已从20世纪90年代中期的84%下降到目前的67%，这一转变为保障我国近十多年的飞速发展创造了最根本条件。但反观阿拉善左旗水资源配置现状，在人均可用水资源量不及全国水平1/2的情况下，其中95%的可用水资源量却被不足15%的农牧业人口所占用，工业与城镇居民生活用水却处于无水可用的极其尴尬的地位。依靠域外增加水资源量已经不现实，因此，通过水权转换实现水资源的优化配置来满足经济社会整体均衡发展是本地区的发展出路。

2.高耗水农业严重制约国民经济整体发展

阿拉善左旗农业以高扬程域外引水和深井灌区为主，农业灌溉成本较高，零星分布在沿（贺兰山）山冲洪积扇、腾格里及乌兰布和沙漠边缘等8个大小不一的灌区，土壤瘠薄，保水保肥性差。在计划经济年代，阿拉善左旗农业是为畜牧业抗灾保畜而开发的饲草料基地，规模有限，地域偏僻，远离市场，属于典型的高耗水、高成本、广种薄收的低效益农业，是没有高效产业化发展和提升空间的原料输出劣质产业。

以腰坝滩井灌区为例，按水资源评价进行规划设计开发规模应为3 500 hm2，允许开发水资源量约2 300万m3，但因各种原因导致灌区实际灌溉面积扩增至6 100 hm2。根据水表计量与耗电量复核对比证实，实际灌溉用水量11 250 m3／hm2，地下水总开采量超过6 900万m3，即超过允许开采量2倍。虽然强制推行“采补平衡”政策，推广覆膜滴灌高效节水灌溉技术，但因生产成本增加的投资，要比在0.08元／m3水资源费基础上超出用水 20%而获得的惩罚还高 3～4倍，加上作物种植种类难统一、不能满足要求等一系列内外因矛盾，推广成效并不显著，群众的抵触情绪反而非常高。

由于农业效益微薄，目前“年轻的进城，年老的种地；农业60后是主体，70后为辅助，80后已鲜有，90后基本不存在”的情况在全旗农牧区基本形成越来越鲜明的发展趋势。而60后和70后由于客观年龄因素，农活只能廉价外包，包括水资源在内农业生产资料逐渐转移到外来人口上。随之出现一些非常严重的问题，需要引起高度重视：

①从实际操作来看，实施“采补平衡”要将现状6 100 hm2的耕地压缩到3 500 hm2几乎没有可能，群众持续增收不但不能实现而且下降趋势也成为必然；即使采用目前最先进的大田覆膜节水灌溉技术，3 500 hm2灌溉面积也无法将水资源消耗量降到2 200万m3左右。

②生产资料有限又廉价外包，必然导致收入大幅度下降，因此这部分群众收入下降，甚至可能出现返贫，与国家2020年建成小康社会的目标相背离。

③95%的可用水资源被不到15%的农业人口所占用，严重制约全旗国民经济整体发展。生产资料外包又会引进更多的人口，势必更加重水资源的不合理配置。现全旗2／3以上的农牧业人口均是周边地区自 20世纪60—90年代的移民，尽管推动了全旗经济社会的繁荣与发展，但巨大生存需求远远超出自然资源承载力，必然导致生态环境的急剧恶化，应认真吸取深刻的历史教训。

因此，必须深入反思这样一些问题：

第一，在已认清高耗水低产出的农业没有前途的情况下，是否还有必要继续围绕农业不计代价地做文章？

第二，阿拉善左旗城镇化人口比率接近85%，在全国都属最高，但水资源配置在国民经济三产中的比例严重失调，与全国总的发展趋势格格不入，在如何推动和保障全旗经济社会可持续发展的思路上有没有陷入偏差？

第三，在市场经济条件下，水资源的宏观管理必须遵循其客观规律，即用“水资源的投入产出效率”“水资源投入对社会的整体贡献率”来衡量和分析水资源的配置是否合理？

三、通过农业水权转换实现水资源优化配置的思考

1.重新认识水资源在各产业之间优化配置的客观必要性

以巴彦浩特镇为例。巴彦浩特镇是阿拉善盟政治、经济、文化中心，阿拉善左旗政府驻地，全盟75%人口、全旗85%人口聚集在此，加上流动人口共接近 18万人。随着退牧还草、公益林保护等禁牧、限牧措施的实施，尤其是农牧区老龄化问题日趋严重，农牧区人口自动向巴彦浩特镇区转移的趋势越来越快。近30年先后由近到远开发 5个水源地，但因水资源短缺，供水能力始终无法满足城市用水需求。最新建成的供水工程水源地距镇区距离超过500 km，8级提水的总扬程超过 480 m，供水成本高达近7元／m3，从运行结果看，水源地情况并不特别理想，初步估算只能解决近期的用水需求。除此之外，整个阿拉善左旗境内已无可供开发的水资源。

腰坝滩井灌区、格林布塄滩井灌区开发利用的均是贺兰山西麓冲洪积扇存储的地下水，是全旗境内水质最优良、水资源补给量最大的水源地。两个井灌区均处于巴彦浩特镇，相距分别为35 km和20 km，两个灌区合计可允许开采水资源量为3 000万m3。

按照相关规范标准，本地区城镇居民人均120 m3／d的综合用水标准，3 000万m3水资源，就意味着能够解决25万人的生活用水。巴彦浩特镇在全旗乃至全盟经济社会中的重要地位不言而喻，鉴于经济社会整体均衡发展的必然要求，腰坝滩井灌区和格林布塄滩井灌区目前农业占用消耗的水资源，向城镇及第三产业配置也就成为客观必然。

实际上，全旗其他零星分散的水资源以及所发展的饲草地，也都存在与腰坝滩井灌区同样的社会现实问题，即宝贵的水资源用于农业生产根本无法解决群众致富达小康的客观需要。但是如果能够依托水资源使用权转移，通过变更用水途径等方式，将农业用水转向保障沿路小城镇或第三产业的用水，不但能够取得更高的收益，而且对推动经济社会整体发展意义重大。

2.农业用水水权转移的途径

实施农业用水向城镇供水的资源优化配置，只能通过用水水权的有偿转移来实现，但前提条件是群众切身利益能够得到尊重和保护。就全旗井灌区的实际来看，实施包括水资源使用权转移和农田同步退耕等措施，应该能够受到绝大部分群众的支持。目前通行水资源使用权限的转移办法主要是一次性买断模式，相对较为经济，但一次性支付的资金压力较大。故也可以探讨采用“售水”方式的水资源使用权转移办法。

根据调查了解，目前井灌区群众的农业种植纯收入为 1.2万～1.5万元／hm2，如果严格按照7 500 m3／hm2的灌溉定额控制用水量，则水资源价值使用权和交换转移价格就应当为1.6～2元／m3。如果以这样的价格购买群众的水资源使用权，即以群众所拥有的生产资料所决定的水资源使用权进行回购，通过工程建设，将农业用水转向城镇及第三产业供水。群众不用投入劳动力与流动资本，没有自然灾害与市场价格波动的风险，但收入与投入水资源从事正常农业生产收入基本相当，尤其避免了低价外包导致的收入减少，可以使水权转移容易推动，既符合现有农村实际，更符合本地区水资源优化配置需要，能够解决水源地严重超采问题，对推动本地区经济社会整体可持续发展意义重大。

对于巴彦浩特城镇供水来说，目前的供水成本已经达到7元／m3。现在如果采用1.6～2元／m3的价格长期购买水资源使用权，由于输水距离缩短10倍以上，提水扬程减小2／3，则城镇供水的水价应该能够降低到3～3.5元／m3。

四、推动水权转换应注意的几个问题

推动水权转换过程中，需克服一些观念和现行管理体制的束缚。

一是推动水权转换改革应当关注的最主要对象。群众是用水的真正主体，因此水权转换的主要对象，不仅是不同地区政府与政府之间、政府与企业之间，还应该包含群众个体。水资源也是资源性生产资料，群众个体用水行为零星、分散，主观偶发因素多，水权转移只能够在确保群众切身利益不受损害的情况下才有实现的可能。

二是明晰决定农村个体用水权“权限”的根本因素。概括讲有3点：①具有第三轮农业承包生产资料资格，②合法承包农田生产资料的数量，③该区域农业社会合理平均水资源消耗水平（即灌溉定额）。

三是明确决定水权转移的目的和根本原则。水资源已经成为决定一个区域经济社会能否实现可持续发展的战略性资源，衡量一个地区水资源开发利用是否合理，必须要按照各个地区水资源匮乏程度、水资源在区域整体国民经济中的贡献与影响程度，来综合评判水资源配置是否合理。在市场经济条件下，水权转移的目的就是要利用水的资源价值杠杆，来实现水资源的优化配置。

四是农业配套政策应当符合水资源的优化配置宏观调配战略。在贯彻确保粮食安全战略大局的同时，不能忽略和掩盖农业领域中存在大量高耗水低效益的“劣质产能”。水权转移的目标，就是要按照“水资源投入产出效率最大化原则”，限制甚至消灭这些“劣质产能”。因此对包括饲草地在内的农业耕地范畴，不能让18亿亩（1.2亿 hm2）耕地红线原则变成“一叶障目”，必须看到水资源优化配置的目的是水资源投入产出的最大化和社会整体利益的最大化。因此需要有更加明确的允许“退耕”范围的政策才能够推行。

五是水权转换的程序必须机动灵活，有助于适应不同情况。按照现行政策，规模用水使用性质的变动需要省级乃至国家层次的审批。在此情况下，水权转换程序不但复杂，而且还很可能无法突破现有政策约束。

六是水资源费的征收政策必须有利于水权转换措施的实施。用水性质的变动使水资源费也随之相应变动，且水资源费需要层层上交。单纯从水权的角度出发，群众所有的水权相当于拥有一定数量的生产资料，消耗占用地下水，如按照现行政策上交0.08元／m3的水资源费后，群众就拥有对生产资料处置的权利。如果水权转移受水对象是用于保障城镇居民生活用水，继续上交0.1元／m3的水资源费能够承受，但双重缴费不合理；如果水权转移受水对象为工业、建筑业用水，还需要继续上交2～5元／m3的水资源费，同样使水权转换工作很难推进。

[1]杨林，等.农业综合水价应真实反映水的公共基础性资源价值 [J].中国水利，2015（20）.

[2]韩俊,何宇鹏.探索建立科学合理的农业水价形成机制[J/OL].求是理论网. http://www.qstheory.cn/jj/jsshzyxnc/ 201108/t20110816_102824.htm.

责任编辑 安天杭

Innovation of water right transfer mechanism by precision water governance

Yang Lin,Wang Duoqiang,Xiao Yanhua

The aim of initiating water right transfer is to optimize water allocation,and maximize social benefits and input-output of water utilization.Various approaches of optimizing water resources allocation through water right transfer are discussed based on review of water allocation among various industries in Alxa County of Inner Mongolia, so that adjustment of industrial pattern and improvement of eco-environment can be realized.

precision water governance;water right transfer;water resources;optimized allocation

TV213+D923.2

B

1000-1123（2016）07-0017-03

2016-02-23

杨林，站长，正高级工程师。