PPP示范项目水务项目结构特点分析

吴慧秀，杜　中

（辽宁省丹东水文局，118001，丹东）

PPP示范项目水务项目结构特点分析

吴慧秀，杜中

（辽宁省丹东水文局，118001，丹东）

PPP模式；示范项目；水务；特点

政府和社会资本合作PPP模式（Public Private Partnership）是指公共基础设施中的一种项目融资模式,鼓励社会资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。主要特点是伙伴关系、利益贡献、风险分担、参与运营。2014年11月国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）文件，积极推动社会资本参与投资运营包括供水、污水处理在内的市政基础设施项目。2015年3月发改委、财政部、水利部联合下发《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号）文件，对PPP模式参与水利项目范围、优惠与扶持政策、投资运营主体责任、政府服务与监督、组织实施等内容进行了明确。2015年1月国家能源局印发 《关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见》（国能新能〔2015〕8号）文件，规范了PPP模式运营水电站建设项目。

2014年11月财政部印发 《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号)，公布第一批30个PPP示范项目，总投资规模约1 800亿元。2015年9月财政部印发《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》（财金 〔2015〕109号），206个项目作为第二批PPP示范项目，总投资金额6 589亿元。一、二期项目均以水务、交通、市政项目为主。

实施PPP示范项目是推广运用规范PPP模式的重要抓手，旨在形成可复制、可推广的实施范例，形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系。通过对一期、二期示范项目库项目进行归纳、统计，对比分析水务项目数量、投资额、内容结构3个方面，以期对未来水务PPP项目申报与操作提供技术指导。

一、项目数量

1.一期项目

一期示范项目30个中轨道交通8个，供暖项目3个，地下管廊、垃圾处、医疗、体育、新能源各1个，而水务项目14个，占总量的47%，说明水务项目是基础设施的主要建设内容之一。

14个水务项目中9个项目为污水处理项目，占总量的64%；3个项目为引调水及供水项目，占总量的22%；2个为流域综合整治项目，占总量的14%；项目种类为3类。

2.二期项目

二期示范项目206个，其中市政项目59个，水务项目50个，交通项目37个，医疗项目18个，教育项目12个，文化项目11个，养老项目10个，科技、旅游项目各4个，体育项目1个。二期示范项目比首批示范项目涉及的领域更广。水务项目占示范总量的24.3%，与一期相比，虽然数量增加了不到4倍，但占比却下降了23%，说明其他领域积极参与PPP模式建设。在50个水务项目中，污水处理类19个，占总量的38%；引供水14个，占总量的28%；流域综合整治14个，占总量的28%；水资源开发利用2个，占总量的4%；灌溉工程1个，占总量的2%。项目种类增加到5类。

与一期相比，污水处理类项目占比减少，但仍是第一位；引调水和流域综合整治类项目增长较快，分别占到近3成；水资源开发利用和灌溉工程有零的突破。

二、项目投资

一期示范项目因每个项目投资额没有对外公开发布，本文仅分析二期示范项目投资额。

1.二期项目总投资

二期206个项目投资总额为6 589亿元，最大投资额495亿元，最小投资额0.32亿元，平均投资额为32亿元，中位投资额为8.8亿元。利用帕累托图分析项目投资额，14个超过百亿的项目占总投资的53%，49个项目的投资额占总投资的80%(24∶80)，均值投资占75.8%，中位投资占93.7%。

结果说明第二批项目中投资分配不均，大项目占比较大，为此分析不同项目的投资情况。

2.水务项目投资

水务项目投资中最大值257.78亿元，为山西省太原市晋阳污水处理厂及配套管网一期工程；最小值为0.86亿元，为海南省乐东黎族自治县千家自来水供水工程；平均值为18.14亿元。19个大项目的投资额占总投资的80%(38∶80)。与所有示范项目比，水务项目投资相对平均。

对水务项目分类统计投资额，污水处理类平均投资额为22.1亿元，如果把最大值（257.78亿是第二名投资额64.24亿的4倍）排除，平均投资额为9亿元，流域综合整治平均投资额为21.47亿元，水资源开发利用平均投资额为19.22亿元，引供水平均投资额为10.09亿元，灌溉工程投资额为6.52亿元。其中污水处理和流域综合治理投资规模较大。

根据王守清观点，PPP模式实施前需要进行详细论证，操作复杂，前期费用较高，一般适宜投资大的项目。根据统计，水务PPP项目投资额一般不小于1亿元，最佳区间为13亿~18亿元 （帕累托80%投资时项目投资额至项目平均投资额）。

三、项目内容结构

1.一期项目内容结构

一期14个水务项目分为3类，9个污水处理项目中，8个为单一污水厂建设项目，只有1个为污水厂及排水管网配套的项目（安徽省池州市污水处理及市政排水设施项目）。3个引调水及供水项目中，2个为单一引调水建设项目，1个为引调水及管网配套项目。

综上，一期水务示范项目中，项目建设内容较单一，组合开发较少。

2.二期项目内容结构

二期50个水务项目分为5类，19个项目污水处理项目中，单独污水处理厂7个，污水处理厂及配套管网4个，污水处理厂和污泥处理2个，污水处理厂和流域综合治理1个，排水管网和流域综合治理1个，供水和排水管网1个，单独排水管网1个，一水两污（供水、污水、垃圾）2个。

上述分析说明污水处理类工程项目建设内容结构逐渐复杂，呈现多元的变化趋势。主要原因有如下两点：一是项目盈利模式及支付方式决定多元的项目内容更容易确保收益安全；二是对污水处理项目风险识别与管理能力的提高，污水处理厂与流域治理、配套管网、污泥处理、垃圾处理等结合，更容易明确责任主体，避免发生责任扯皮及推诿，也利于政府监管方的宏观效果监管，避免指标向好但整体效果变差的监控悖论。

14个引供水工程项目中纯水利枢纽（水库）工程4个，纯引调水工程5个，纯供水管网工程3个，水利枢纽及供水管网1个，引调水工程及供水管网1个。上述分析说明项目范围基本涵盖了供水工程的三大类 (水利枢纽、引调水、供水管网)，项目数量也相对平均。供水管网与其他工程建设类有配套但相对较少（2个），主要是因为两类工程性质差异较大，且各主体都有稳定的现金流回报，绩效容易监控。

14个流域综合治理项目中防洪排涝工程1个，河湖连通工程1个，其他12个为水系、河道水环境、生态、流域综合治理等，其中防洪排涝和河湖连通工程为水利常规工程，设计、施工、运营有较完备的知识储备和经验积累。12个流域综合整治类项目存在主要措施不明确，工程措施建设内容没有区分度，核心内容不显著，行业特点不清晰。工程完工后绩效标准不好量化，监控指标及监控方法不统一。

剩下3个项目中，1个是灌溉工程，2个是水资源开发利用工程，两类项目都具有稳定的现金流回报，但项目数量偏少，说明水务部门在遴选项目时存在优劣取舍，需要创新模式，采用TOT等模式筹集资金，用于新工程建设。

3.项目新特点

在流域综合整治工程中北京市通州区北运河流域（通州段）水环境治理和生态建设工程与河北省廊坊市北运河香河段生态综合整治水工程是一条河上下游同时进行综合整治，是流域治理与区域治理统一行动、有机配合的典范。既在技术上避免了下游治理受到上游域外污染的影响，又在管理上杜绝了上下游政府的水事纠纷，开启了流域与区域治水的新模式。

4.项目存在的问题

一期、二期示范项目的范围还有待拓展，灌溉工程、水土保持及治理工程、水资源“三条红线”监控工程等项目数量较少甚至没有。项目建设地点过于集中在城市内及城市河段，需要在生态功能区、排泄洪区等进行流域综合治理。流域综合治理需细化，形成核心产业，与海绵城市等形成业务区隔。项目组合还需进一步创新，提高项目内部充分化解项目风险能力。

四、结 论

在数量方面，水务项目是PPP模式主要建设领域，占比24%以上，需要在示范项目中实践并总结出具有水务特色的试点经验。在投资额方面，水务投资规模在所有示范项目中较其他类别属居中水平，水务PPP项目投资额一般不小于1亿元，最佳区间为13亿~18亿元。在内容结构方面，项目建设内容结构逐渐多元化，组合开发较多，但还需要创新多元化，在项目组合内部充分化解项目风险。通过分析得出，在今后的水务PPP项目申报及实施过程中，需要拓展项目范围及区域、细化流域综合治理产业组合、与海绵城市形成业务差异。

[1]王守清,柯永建.特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP)[M].北京：清华大学出版社,2008.

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[3]叶辉.对城乡水务项目PPP投资的思考分析[J].中国水利,2015（16）.

[4]蓝舟琳,黄志聪.PPP项目融资模式在国内水务产业中的现状分析 [J].特区经济,2015（8）.

[5]李少华,樊彦芳.新形势下水务项目投资分析的方法和策略[J].水利发展研究,2013（7）.

责任编辑安天杭

F830.592

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1000-1123（2016）04-0023-02

2015-12-03

吴慧秀，工程师，研究方向为水利规划。