农田水利事业法治化迈出重要一步——《农田水利条例》亮点透视

本刊记者轩玮

农田水利事业法治化迈出重要一步
——《农田水利条例》亮点透视

本刊记者轩玮

这是一件与中国9亿多农民生产活动密切相关的大事——《农田水利条例》（以下简称《条例》）颁布。十年磨一剑，从2007年水利部启动农田水利立法专题研究，到如今《条例》面世，标志着农田水利事业正式步入法治轨道。

时代呼唤

对于拥有13亿多人口的大国而言，粮食始终是刚性需求，加之特殊的自然和气候条件所限，“没有灌溉就没有稳定的农业”——这一立足国情作出的基本判断，奠定了从古至今我国之所以必须大力发展农田水利方略的思想基础。早在北宋时期著名的王安石变法中，一项重要内容即颁布了《农田水利约束》，这部我国历史上首部较为完整、专门关于农田水利的政策法令，调动了当时全社会兴修水利的积极性，出现了“四方争言农田水利，古破废堰悉务兴复”的大好形势。

新中国成立以来，党中央、国务院高度重视农田水利。国务院除每年召开农田水利建设现场会或视频会之外，还曾多次专门印发关于安排部署农田水利建设的文件。近年发布的中央1号文件，也都将农田水利摆在加强农业基础设施建设、推进现代农业建设的突出位置予以部署。

随着政策支持、资金投入力度的加大，我国农田水利工程体系不断完善。截至2015年年底，全国农田有效灌溉面积由新中国成立之初的2.39亿亩（1亩=1/15 hm2，下同）增加到9.89亿亩，粮食产量则由1 132亿kg增加到6 214亿kg，占耕地面积一半的灌溉农田，生产了占全国总量约75％的粮食和90％以上的经济作物。农田水利对提高农业综合生产能力、促进现代农业发展、保障国家粮食安全作出了重要贡献。

成果举世瞩目，但困难和问题不容忽视。现阶段我国农田水利呈现新老问题相互交织的严峻形势，无论是在理论层面，还是在实践层面，特别是“如何看、如何干、谁来干、谁投资”等关乎农田水利事业长远的问题尚未得到根本解决。比如在“谁来干”的问题上，近年农村生产方式已经或正在发生重大变革，农业适度规模经营趋势日趋明显，大量劳动力转移，农业收入占比降低，农民参与农田水利建设管理的积极性明显减弱是不争的事实。不仅如此，“社会宏观法治环境的变化，导致基层政府动员能力也逐步弱化。而且农田水利建设模式已由劳动密集型升级为资金密集型，以往‘人海战术’的实施效果已大打折扣。”水利部农村水利司副司长顾斌杰说，“这些问题不仅将直接影响农田水利的建设管理，还将影响粮食安全、大量投入效益的发挥乃至服务型政府的构建。”

如何解决制约农田水利发展的瓶颈，仅仅依靠过去行政手段已“力不从心”。近年来，全国人大代表关于农田水利法治建设的议案不断，吉林、黑龙江、湖南、山东等地在农田水利法治化探索实践中，也先后出台了农田水利地方性行政法规。在更高层次上为农田水利热点难点问题提供解决思路和基本准则，以立法形式给予明确并作出行为约束，由国务院出台条例为农田水利事业提供法治保障十分紧要而迫切，已成为时代的呼唤。

准绳约束

历经10年，几经反复，数易其稿，在全面总结多年农田水利实践和国内外立法经验基础上，条例如今终于定案颁布。这部广受社会关注、凝聚了国内外农田水利建设管理先进经验和无数参与立法过程专家学者心血智慧的条例共八章45条，对农田水利的规划、建设、运行维护、灌溉排水管理、保障与扶持等方面做出明确规定并赋予相应的法律责任。

细览条例文本，文字简洁严谨，字里行间处处体现着鲜明的问题导向和强烈的法治思维，“政府主导”“科学规划”“因地制宜”“节水高效”“建管并重”五条原则格外显眼，如同一根红线贯穿《条例》始终。

在顾斌杰看来，将“政府主导”作为农田水利建设五条基本原则中的第一条，“是《条例》的首要亮点，因为这是对农田水利定性的进一步认识。”2011年中央1号文件明确：水利具有很强的公益性、基础性、战略性，这是我们党对水利认识的又一次重大飞跃。纵观60多年农田水利发展历程，对农田水利的定性及其与国家经济体制和农村生产方式的适应程度，深刻影响着农田水利发展。“政府主导是农田水利工作有序开展的基石。农田水利具有基础性、公益性的特点，这就要求政府必须强化主导意识，健全农田水利工作机制，完善组织管理体制，加大农田水利管理与改革力度，并负责组织和引导社会各方主体积极参与农田水利的建设和管护，从而实现农田水利治理方式的创新。”河海大学法学院院长邢鸿飞认为。

世界知名建筑设计大师贝聿铭说：“对于城市来说，最重要的不是建筑，而是规划。”其实不仅对城市如此，对于农田水利这样一项与水土资源利用、农业农村发展紧密相关的复杂系统工程，规划也尤其重要。

目前涉及农田水利建设的部门和资金渠道不少，如节水灌溉示范、小型农田水利重点县和项目县建设、土地整治、高标准农田建设等。从各自方向或直接、或间接地投入农田水利，促进了农田水利发展。但随之而来的问题是，由于缺乏统筹，投入相对分散尚未形成合力，投入效率和效益不高。目前全国96％有农田水利建设任务的县编制完成了县级农田水利建设规划，对农田水利建设发挥了重要作用，但由于规划的法律地位不明、权威性不够，“要么重复建设，要么工程缺位”的现象仍在一些地方相当程度地存在。

针对这些问题，《条例》明确了规划的统筹协调机制以及权威性、法律地位。如《条例》第11条“编制土地整治、农业综合开发等规划涉及农田水利的，应当与农田水利规划相衔接，并征求本级人民政府水行政主管部门的意见”，这就明确了农田水利的规划统筹机制。此外，为加强规划编制的科学性，《条例》还明确市县级水行政主管部门编制规划时要广泛征求基层组织和农民的意见。细节间见真章。“把这一条纳入规划编制程序且写进《条例》，难能可贵。”顾斌杰说，“这是政府以人为本、执政为民理念和务实科学严谨态度的重要体现，通过提升公众参与度，可有效提高农田水利设施及服务供给质量，更好地满足农民需求。”

面广量大的农田水利工程“三分建七分管”，但管护经费的来源是“老大难”问题。《条例》提供的“准绳”，不仅规定了不同类型工程的运行维护主体，还明确县以上人民政府要建立“农田水利工程运行维护经费合理负担机制”，政府对管护经费负有责任，农田水利设施的所有人也应分担管护经费。这就从法律上明确了“谁来管，钱从哪来”的问题。

农业一直是国民经济的用水大户，用水方式粗放与水资源禀赋、经济社会发展需求严重“水土不服”。《条例》明确，灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。水利部发展研究中心副主任王冠军认为，应“以县级行政区域用水总量控制指标为基础，按照农作物灌溉用水定额，逐步把控制指标细化分解到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等用水主体，落实到具体水源，明确水权，严格实行总量控制与定额管理，形成提高效率的倒逼机制。”《条例》还将这一制度细化实化，比如明确“灌区要根据年度取用水计划，确定供水计划和调度方案，并通过与用水户签订协议来保障供水”等。从法律层面上将宏观的用水管理，通过年度用水计划、调度方案、协议等形式落实到各个操作性环节。

特别值得关注的是，“保障与扶持”在《条例》中单独成章，规定农田水利工程建设实行政府投入和社会力量投入相结合的方式，鼓励社会力量投资建设农田水利工程。在云南省陆良县恨虎坝灌区，正是通过引入社会资本和市场主体解决了农田水利“最后一公里”问题——县政府通过与大禹节水集团签署投资协议，引入社会资本646万元，企业和合作社按7∶3的比例出资组建“陆良大禹节水农业科技有限公司”，成为农田水利投资、建设、管理主体，将恨虎坝水库的水供到田间地头。这样一来，守着水库“望水兴叹干着急”成为历史，农民用水有了保障，企业通过水费收入获得合理回报，政府看到了节水的效益，形成农田水利“有人建、有人管，费能收、坏能修”的运行模式，达到了政府、群众、企业共赢。

不仅吸引社会资本，《条例》还明确从金融信贷、基层水利服务体系建设、技能培训等方面对农田水利发展给予扶持。

前路期待

展望前路，贯彻实施《条例》的过程，不仅是政府支持、社会各界关注农田水利的过程，也将是水利行业提升服务能力的全新过程。

如在农田水利信息化方面，现阶段除江苏等东部沿海相对发达地区外，全国不少地区农田水利信息化建设与应用水平不高。《条例》明确县级以上水行政主管部门应当会同有关部门加强农田水利信息系统建设，收集与发布农田水利规划、建设、管理、运行和服务等信息，提高农田水利建设和管理水平。从“几乎空白”到实现农田水利的信息化以及信息制度的公开化，跨度可想而知。这一方面意味着公众对农田水利建设的参与度和监督力度将大大加强；另一方面，由于解决了信息渠道不对等、不通畅的问题，将便于社会资本对相关扶持优惠等政策的了解和查询，这也将成为解决社会资本进入农田水利领域的入口。

在农田水利工程的使用过程中，出现问题或故障往往是不可避免的，但如果故障不及时解决，将会影响设施效益的发挥。《条例》明确，“农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等发现影响农田水利工程正常运行情形的，有权向县级以上人民政府水行政主管部门和农田水利工程所有权人报告，接到报告的县级以上人民政府水行政主管部门和农田水利工程所有权人应当督促负责运行维护的单位和个人及时处理。”如此具体的环节作为法规条款确定下来，不仅对解决“重建轻管”问题及促进农田水利设施的长效运行将发挥重要的作用，也是为强化政府履职及监督作用施以的强制手段。

再如农田水利设施的进入退出制度。农田水利设施与其他工程一样也存在自然老化问题。对于有些无法维修使用遭废弃的设施，该如何处置？《条例》要求，超过设计年限或功能基本丧失或严重毁坏的农田水利设施，工程所有权人或者管理单位应按照规定及时处置，消除安全隐患。

贯彻实施《条例》，最终关键在人。农田水利工程面广量大且分布在基层，如果没有一支强有力的一线队伍，一切都将可能是空谈。针对基层水利服务体系建立健全，《条例》也涉及多条针对性强的措施。

需要注意的是，立法过程是统一理念和工作思路的过程，也是不断攻克农田水利建设与管理难题的过程，把长期以来积淀的问题，通过一部法规全部解决是有困难的，必须通过一系列配套政策加以支撑和落实。“配套政策涉及灌区管理办法的制定、信息系统建设、工程进入和退出制度、工程管护主体、制度经费落实等多个关键环节，配套政策建设任务繁重。”顾斌杰告诉记者。

《条例》的出台是农田水利法治化进程中具有里程碑意义的重要一步，更加重要的是抓好《条例》的贯彻实施，水利部门责任将更加重大，任务也将空前繁重。从前不久国务院新闻办召开的政策吹风会上得知，下一步水利部将会同有关部门抓紧完善配套措施，抓好《条例》的贯彻实施。有理由相信，只要不折不扣抓好《条例》贯彻实施，农田水利建设明显滞后和管理相对薄弱的局面必将从根本上得到扭转。■