档案标准化制度及技术建设的现状与对策

2016-02-04孟祥喜

山西档案 2016年5期

文/孟祥喜

档案标准化制度及技术建设的现状与对策

文/孟祥喜

文章在分析档案标准化制度及其技术建设现状的基础上，指出当前行业标准编修中存在部分标准内容越位、编修技术错误频发等问题。结合我国档案工作的体制机制，文章认为加大对支撑标准编修的基础性标准的宣传，区分标准与法规的界限，完善档案工作标准化法规及编制标准是当务之急。

档案标准；标准化工作；现状与对策

一、我国档案工作标准化现状

当前，标准已成为国家核心竞争力的基本技术要素之一，标准化作为一种技术制度也已成为规范社会发展的技术保障。1988年《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）颁布，全国各行业的标准化工作逐步纳入法制轨道。[1]随后，《中华人民共和国标准化法实施条例》、《中华人民共和国产品质量认证管理条例》、《国家标准管理办法》、《行业标准管理办法》、《地方标准管理办法》、《企业标准管理办法》等规章制度陆续颁布，这些法规的颁布实施，从不同层面促进了我国标准化事业的蓬勃发展。[2]

档案工作标准化是指在档案工作领域内，由档案事业主管机关对档案工作的管理、方法、概念、原则、质量、设施等制定出科学的统一规划和技术规范，克服各自为政、各行其是的局面，以获得最佳的工作秩序和社会效益。[3]档案标准化的理论研究目前已较为丰富，实践工作也得到了快速发展。但是，对档案工作标准化制度建设及标准编写技术问题的探讨甚少，且实践中出现了较多问题。有鉴于此，笔者试以2009-2016年国家档案局网站（www.saac.gov.cn）上发布的22个（其中2009年1个，2010年1个，2012年3个，2013年1个，2015年6个，2016年10个）行业标准征求意见稿为样本，结合若干现行标准，就目前档案工作标准化过程中存在的制度及技术问题做一论述。

二、档案工作标准化中的制度建设问题

（一）标准之间、标准与法规之间存在冲突

《标准化法》虽对不同标准之间的关系进行了规定，但在具体的处理方式上并不明确，这就使得包括档案行业在内的标准之间、标准与法规之间长期存在“打架”的现象。以建设项目档案管理方面的法规标准为例，国家档案局编制的行业标准DA/T 28-2002《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》与住房与城乡建设部制定的JGJ/T 185《建筑工程资料管理规程》、GB/T 50328《建设工程文件归档与整理规范》等标准规范的对象基本一致，但在整理要求上却存在差异，且DA/T 28-2002《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》又被《重大建设项目档案验收办法》（档发〔2006〕2号）引用，造成标准与标准之间、标准与法规之间的冲突，这种冲突必然带来重复劳动、成果认定不一等问题。

（二）对标准与法规的地位及功能认识不清

1.混淆标准与法规的适用条件。在我国的档案行政工作中，行政指导是主要的管理方式。档案行政指导是一种不以行政强制为特征的行政手段。与强制性行政行为相比，行政指导具有非强制性、经常性、普遍性的特点。[4]这些特点为行业标准的推广应用提供了理想的土壤。而这些涵盖面广的标准在有效保证档案工作较高的标准化程度，提升档案人员标准化意识的同时，也使部分档案人员误认为行业标准一经发布便如同法规一样具有强制力，必须贯彻实施，混淆了标准与法规的效力、适用条件。这一误解给不少单位的档案工作造成困扰。如DA/T 22《归档文件整理规则》作为推荐性行业标准，除非行政机关明令相关单位执行该标准或单位在法规、合同中引用该标准，否则各单位可结合实际自行决定是否采纳。但在实践中有些单位认为标准一经发布必须如法规一样在规定的时间内施行，结果由于本单位信息化程度有限，人手不足，其整理、利用反而不如之前组卷整理的效果好。[5]

2.标准中混入应由法规规范的事项。从本质上讲，标准和法律是两种性质不同的规范。标准只是一种规定事或物的技术特性或特征的技术规范，是调整人和自然之间关系的技术规则，而法律是以权利义务为内容的调整人和人之间关系的社会规则；标准具有技术性、科学性、合理性和可实践性，而法律则具有人为性、规范性、正当性和强制性。[6]但在档案工作标准化实践中，存在着将本应由法规规范的内容以行业标准的形式进行规范的问题。如《档案社会保管服务机构管理规范》（征求意见稿）中的“10.1档案行政管理部门负责对辖区内档案社会保管服务的业务进行监督、检查和指导；10.2档案政管理部门负责组织对档案社会保管服务业务中的责任事故进行认定，对档案社会保管服务业务中产生的纠纷进行调解和仲裁；10.3档案政管理部门负责对相关档案违法行为进行行政处罚”[7]等条款，更适合以规范性文件的形式印发实施。在标准编制中出现类似内容，无疑是对标准的功能认识不清所致，夸大了标准的强制性。

三、标准编写中存在的技术问题

（一）部分标准必备要素缺失

标准是由各类要素构成的，按要素的需求状态可分为必备要素和可选要素。其中必备要素包括封面、前言、标准名称和范围，除此之外的目次、引言等都是可选要素。在标准编写过程中有时会遇到必备要素缺失的状况。如在《绿色档案馆建筑评价标准》（征求意见稿）中封面、前言、范围等必备要素均未编写。[8]封面对于读者判断标准的地位（属于国家标准或者行业标准等）、类别等至关重要，前言的缺失则使读者无法判断该标准的起草规则、结构、与国际文件的关系、标准的版本等信息，范围的遗漏则使读者无法明确标准的适用界限。总之，这些要素的缺失将导致阅读者无法明确判断该标准的适用范围、起草规则等信息，进而可能会对其中若干条款的理解产生偏差。

（二）部分标准编写顺序错误

标准的结构是标准区分于法规的重要特征，只有从标准的技术内容出发合理安排标准的结构，才能使标准的起草工作顺利进行。GB/T 1.1-2009《标准化工作导则》规定了标准的结构按要素划分的通则，标准中各要素的典型排列顺序如下：封面、目次、前言、引言、标准名称、范围、规范性引用文件、术语和定义、符号、代号和缩略语、要求、规范性附录、资料性附录、参考文献、索引等。但标准规范性要素的编写并不是按照上述各要素的排列顺序进行的，而是先起草规范性一般要素中的标准名称，然后编写标准的主要技术内容——规范性技术要素中的要求、术语、定义等，在此基础上进一步编写规范性一般要素中的规范性引用文件和范围。[9]之所以按照这一顺序进行编写，主要是为了保证其准确性和完整性，如未按照这一编写顺序，则会出现规范性引用文件、术语和定义内容不完整，范围概括不全面等问题。

（三）部分标准名称英文译名不规范

标准名称的英文名称应翻译准确，且中英文名称应准确对应。另外，英文译名第一个单词首字母需大写，其余首字母小写。[10]在编写过程中时常存在英文译名不准确的情况。如《口述历史电子档案元数据方案》（征求意见稿）翻译为“Metadata Standard for Digital Photographic Records”即为明显错误。此外，将标准名称英译名中所有单词的首字母都大写也是较为常见的格式错误。如《口述历史电子档案元数据方案》《智能密集架系统建设规范》《城市轨道交通工程文件归档要求与档案分类规则》等标准的征求意见稿均存在格式不正确的问题。

（四）部分标准引入法律或法规要求

目前在标准内容中引入法律或法规要求是较为常见的问题。GB/T 20000.3-2014《标准化工作指南第3部分：引用文件》5.1.5、5.1.6中明确指出标准中不宜引用法律、行政法规、规章和政策性文件，不宜出现要求符合法规和政策性文件的条款。由于法律法规本身具有强制执行性，法律法规内容即使未被标准所包含，也需强制性实施，因此不宜再行引用。但实践中此类问题较多，如DA/T 28《建设项目档案管理规范》（征求意见稿）8.2.5.4中“应根据《城市建设档案归属与流向暂行办法》第五条的规定”，以及《城市轨道交通工程文件归档要求与档案分类规则》（征求意见稿）的“5.3.1.1 e）工程业务系统产生的电子文件向档案系统移交归档时，须有符合《中华人民共和国电子签名法》规定的经第三方认证的电子印章”就属此类问题。[11]

（五）规范性引用文件细节问题多发

在标准编写中可以被引用的文件（或标准）叫“规范性引用文件”。这些文件需按照相关要求方可被引用，实践中易忽略相关要求。具体如下：（1）引用不齐全。规范性引用文件属于规范性一般要素，标准中所有被规范性引用的文件，都应在“规范性引用文件”一章中列出。因此标准条文编写完毕后，应细致检查被引用的条文，保证引用无遗漏。在上述的《建设项目档案管理规范》及《档案社会保管服务机构管理规范》（征求意见稿）均存在引用不齐全的问题。（2）将资料性引用的文件列入规范性引用文件中。引用文件分为规范性引用和资料性引用。在标准的编修过程中有时存在将资料性引用的文件错误列入规范性引用文件中的现象。如《档案社会保管服务机构管理规范》（征求意见稿）的“规范性引用文件”一章所列的《文书档案案卷格式》、《照片档案管理规范》属资料性引用，因此应将其删除。（3）标准排列顺序错误。GB/T 1.1-2009《标准化工作导则》6.2.3中指出，“文件清单中引用文件的排列顺序为：国家标准（含国家标准化指导性技术文件）、行业标准、地方标准（仅适用于地方标准的编写）……”。因此在编写标准时需注意标准的引用顺序，这也是标准编写中易被忽视的地方。如《档案社会保管服务机构管理规范》（征求意见稿）的“规范性引用文件”一章将行业标准排列在国家标准之前就属明显的顺序排列错误，类似问题还出现在《智能密集架系统建设规范》（征求意见稿）等标准中。（4）引导语不正确。“规范性引用文件”一章中，在列出规范性引用文件清单之前需有一段固定的引导语。GB/T 1.1-2009《标准化工作导则》中对其表述做了明确规定，在编写引导语时直接引用即可，不可随意更改。但目前有些标准的引导语未完全参照或参照已被替换的版本，如《档案真空充氮密封包装技术要求》（征求意见稿）中的引导语使用的是GB/T 1.1-2000《标准化工作导则》中的引导语，就属此类错误。

（六）部分标准范围编写不规范

范围属于规范性一般要素，同时为必备要素。“范围”一章主要是明确界定标准化对象及其涉及的各个方面，指明标准或其特定部分的适用界限，必要时也可指出标准不适用的界限。在标准编制中有时会出现“范围”一章缺失、引导语不规范等问题。如《绿色档案馆建筑评价标准》（征求意见稿）中无“范围”一章，《智能密集架系统建设规范》（征求意见稿）和《档案社会保管服务机构管理规范》（征求意见稿）则存在引导语不规范、不够简洁等问题。

（七）部分标准引言编写错误

引言属于资料性概述要素，又为可选要素。引言主要说明编制标准的原因，标准技术内容的特殊信息或说明，专利的声明等内容。在引言中不应给出要求，不应包含“范围”一章的内容。在标准编写中有时存在将“范围”的内容列入引言的错误，如《口述历史电子档案元数据方案》（征求意见稿）的引言中“本标准规定了口述历史电子档案元数据实体及其元数据构成，涉及电子档案形成、登记、归档、移交、接收、保存、利用、销毁等全过程”，即混淆了引言与范围的区别。

（八）部分标准前言缺失或要素不全

前言属资料性概述要素，同时也是必备要素。前言主要说明标准的结构，依据的起草规则，与国际文件的关系说明，标准的提出信息（可省略）或归口信息，有关专利的说明，标准的起草单位和主要起草人等内容。前言的内容也不应涉及要求，不应规定配合使用的文件，不应包含“范围”一章的内容以及编制标准的意义等。前言编修中最易出现的问题是起草规则缺失。任何标准，只要是按照GB/T 1.1的规定编制，就需进行表述。在《智能密集架系统建设规范》、《档案真空充氮密封包装技术要求》、《口述历史电子档案元数据方案》等标准征求意见稿编写过程中均未声明依据的起草规则。此外《档案真空充氮密封包装技术要求》（征求意见稿）的前言“随着档案信息化建设工作的发展，各档案馆馆藏的纸质档案逐步被数字化，……为了规范档案真空充氮密封包装的技术指标，确保有效延长档案寿命，特制定本标准。”更适合作为引言进行表述。《绿色档案馆建筑评价标准》（征求意见稿）中则无前言一章。

（九）无终结线

在标准的最后一个要素之后，应有标准的终结线。终结线应排在标准的最后一个要素之后，不准许另起一面排列。目前的行业标准征求意见稿中绝大部分存在终结线遗漏的问题，应引起注意。

四、完善档案工作标准化的相关措施

（一）制定档案行业标准化工作规定及标准编制规范

从诸多行业标准征求意见稿可看出当前标准编修中起草单位多元化，起草人专业知识较丰富，实践经验丰富，但对标准的特性认识不足，缺乏编写经验，导致问题频出。[12]笔者认为，这一现状与档案行业标准化管理的法规、标准编制要求缺位不无关系。虽然我国目前已经建立起了支撑标准编修工作的基础性系列国家标准，如GB/T 1.1-2009《标准化工作导则第一部分：标准的结构和编写》、GB/T 20000《标准化工作指南》、GB/T 20001《标准编写规则》、GB/T 20002《标准中特定内容的起草》，以及相关程序性法规如《国家标准管理办法》、《行业标准管理办法》和GB/T 16733-1997《国家标准制定程序的阶段划分及代码》等。这些法规、标准为档案行业标准的编修提供了有力的支撑，但目前的《标准化法》、《行业标准管理办法》等已滞后于标准化工作实践。考虑到一段时期内相关标准化法规将继续维持现状，笔者认为可通过制定“档案行业标准化工作规定”及“标准编制规范”等类似法规、标准加以弥补和完善：前者可以部门规章的形式发布，内容主要依据《标准化法》、《标准化法实施办法》及《行业标准管理办法》的要求将档案工作标准化的内容、标准化职能部门、归口单位、企业法人等的职责，标准制定范围、标准化计划、经费、人员要求等进行规范；后者可以行业标准的形式发布，主要依据上述基础性系列国家标准，结合档案行业特点进行编写。此举优点有三：

一可使档案标准化工作要求更加切合行业实际。由于历史缘故及行业自身特点，每个行业必然存在若干特殊性，这是标准化法规及基础性标准无法覆盖的，只能靠本行业标准化部门依据上位法及基础性标准进行完善。当前诸多行业已制定有本行业的标准化管理规定，如邮政行业编有《邮政行业标准管理办法》，民航行业编有《中国民用航空标准化管理规定》及《民航标准编写规定》，海关、水利等行业也均有类似规定。

二可提高标准编制的效率和质量。当前档案行业工作人员已具备较高的标准化意识，但在实践中查找相关法规、标准时多局限在档案行业法规标准体系内，对标准编修过程中须遵循的其他法规标准不甚了解，因此制定本行业的标准化工作规定及标准编制规范，结合我国集中统一、分级管理体制机制，能够尽快弥补部分档案工作人员在标准编制方面的法规及技术盲区，减少标准编制过程中出现的技术问题，提高标准化水平。

三可较好地契合档案培训的特点。标准化工作是一项专业性很强的工作，要求档案工作者既要有一定的档案学知识、标准化知识，还要有相当的业务经验。而目前高校在档案专业教育方面，多将标准化知识融于其专业课的教学中，尚无单独的系统的标准化科目，使得部分接受过档案专业教育的人员在从事档案工作时相关标准化知识先天缺失，那么通过在职业务培训弥补这一空白就显得极为重要。从国家档案局档案干部教育中心每年发布的培训通知可看出当前的档案行业在职培训以新出台的、具有热点性质的法规、标准为主，因此一旦档案行业标准化工作规定及标准编制规范出台，通过每年的宣传、培训将使档案人员对标准化工作的认识程度、技术水平在短期内得到极大提升。

（二）把控档案工作强制性国家或行业标准数量

考虑到档案管理的强制性标准较少，本文主要探讨了行业推荐性标准中存在的问题，但对强制性标准可能会出现的问题也需加以重视。通常认为强制性是法的固有属性，没有强制性的法不是法；而技术标准本身则无所谓强制不强制，不具有强制性的技术标准依然是技术标准，强制性不是标准的固有属性。因此，强制性标准的概念从一开始就是不科学的。[13]那么从法规层面对当前各行业强制性标准的地位、转化为技术法规的路径进行修改，使之作为法律渊源，成为法院可适用的审判依据是一种可行的路径。因此，从档案管理及法律适用的角度，今后在编修档案行业强制性标准时，可考虑尽量以法规的形式发布或只将涉及安全、健康、环保等方面的内容列入其中，其他方面的内容（如技术细节）转化为推荐性标准，如此既符合国际上通行的标准自愿采用的做法，又衔接了今后国内可能的司法实践。