中国养老保险政策演变及其逻辑分析

赵 阳 袁书华

山东师范大学公共管理学院，山东 济南 250014



中国养老保险政策演变及其逻辑分析

赵 阳*袁书华*

山东师范大学公共管理学院，山东 济南 250014

我国养老保险政策在不断演变，本文通过对其演变过程进行梳理，发现有其固有的内在逻辑。对政策演变逻辑进行分析，有利于推动养老保险政策的进一步发展。

养老保险；政策演变；逻辑分析

一、问题的提出

我国的养老保险政策历经建国以来六十多年的发展，从计划经济时期完全由国家负责的单一模式，发展到市场经济时期的多层次模式，逐渐摸索出了一条符合我国国情的道路。与此同时，当前我国养老保险政策仍存在着许多问题。本文回顾了我国养老保险政策改革的历程，并对我国养老保险政策变迁的内部逻辑进行分析，目的是为我国养老保险政策未来的改革和发展趋势提供参考依据。

二、我国养老保险政策的历史沿革

我国的养老保险政策始建于优先发展重工业的计划经济时期，随着市场经济体制的确立逐渐由单一模式走向多层次发展模式，统筹程度不断提高。梳理我国养老保险政策变迁过程，大致可以划分为以下六个阶段：

(一)初创阶段(1950-1957年)

1951年，标志着新中国养老保险制度建立的《中华人民共和国劳动保险条例》由政务院颁布，该条例对职工的各项社会保险及其管理都做了说明和规范，是新中国成立后首个内容完备的社会保险法规。它对集中劳动保险基金、分类支付各项劳动保险待遇起到了重要作用。

截至1956年，机关事业单位人员、企业职工以及农村孤寡老人的养老制度全部建立，全国共有2300万人参加了退休保险，在全国各种公私企业中占到了94%之多[1]。

(二)蜕变和修复阶段(1958-1986年)

国务院于1958年2月9日下发了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，对退休条件进行了适当放宽，提高了退休人员的养老待遇，实质上统一了工人和职员的养老保险。

“文化大革命”导致原先由国家负责的养老保险制度发生了变化，单位开始完全负责自己职工的退休养老保险，这是在当时混乱局面下我国养老保险政策发生的倒退。

尽管国家在文革后颁布了多项法规性文件，但由国家和单位负担退休养老金、个人不需承担养老保险费用的旧有格局依然在延续，因此这一时期主要是对原有计划经济时期的养老保险制度进行修复。

(三)改革阶段(1986-上世纪90年代末)

文革以后，国家恢复了退休制度，出现了一次退休大潮，企业退休负担陡然上升，一些老企业难以为继，企业改革由此开始进行。1986年4月12日，六届人大四次会议通过的“七五”计划中明确指出要逐步建立和健全适应新形势需要的社会保障制度，并首次提出要以社会化方式为主进行养老保险管理。1997年7月16日，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保障制度的决定》确立了社会统筹与个人账户相结合的统一的城镇职工基本养老保险制度，至此，多层次的社会保障体系已具备雏形。

与此同时，1994年1月23日，国务院颁布《农村五保工作条例》，农村五保工作在经历了一个较为混乱的时期后，又走上了规范化发展道路。

(四)碎片化发展阶段(上世纪90年代末-2010年)

1997年7月，全国企业职工基本养老保险制度依据国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》得到了规范和统一。2008年国务院选择广东等五省市作为试点地区，尝试对事业单位人员基本养老保险进行改革，将事业单位养老保险制度与企业养老保险制度并轨。失地农民养老保障制度则由各地政府分别筹办，截止2008年末，已有1000多万被征地农民纳入基本保险制度。

(五)成熟阶段(2010年—至今)

2010年全国人大第十七次会议表决通过了《社会保险法》，这是建国以来首部关于养老保险制度的综合性法律，我国养老保险体系从此有法可依。党的十八大要求逐步建立城乡统一的养老保险体系。2013年11月15日，十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把“渐进式延迟退休年龄”正式提上议事日程，说明推迟退休年龄已是一种必然趋势。经过多年政策准备，2015年1月14日，《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的发布，标志着多年以来的企、事业单位养老保险“双轨制”就此将画上句号。国家预计2017年将推出延迟退休具体方案。

三、我国养老保险政策演变的逻辑分析

养老保险政策的演变路径是由其内在逻辑决定的，对这种内部逻辑进行探索才能更好把握政策演变的趋势。在养老保险政策演进过程中，其内在逻辑主要表现为如下几点：

(一)与经济体制的变化相适应

建国初期，城镇领导者被分派到不同的单位去工作并享有养老保险待遇，这是与我国公有制经济体制相适应的一种与就业相结合的养老保险制度。在农村则由集体承担起农村居民的养老保障任务。改革开放之后，由于旧有的养老保险政策是计划经济时代的产物，显然已经不能满足经济体制的变化以及当前的改革需要，因此必须进行养老保险改革以适应新的市场经济体制。由此，由国家依靠强制力保证实施的以“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险政策开始推行，企业年金制度和个人储蓄性养老保险也逐渐产生和建立。

(二)福利刚性的影响

“福利刚性”是指人们在心理上的一种预期，即只能允许自己的福利待遇提升而不能下降，而社会保障具有强烈的社会福利性质。世界各国在社会保障制度改革方面都会因这一原则而慎重选择，一般来说改革措施都不会降低已有社会保障水平。在我国，一些部门只一味地强调企业职工基本养老保险制度建设，从而淡化了各种补充性养老保险、个人储蓄养老保险的作用，打破了我国城镇离退休人员原有福利体系的平衡，使得企业退休职工养老金水平与机关事业单位离退休人员的养老金水平相差较大[2]。这显然与提高人民生活水平、改善民生的宗旨是相悖的。

(三)政府主导下的社会选择

养老保险是社会福利的一个重要方面，社会选择理论从静态视角把制度与政策的形成解释为社会选择的结果。从公平分配的角度看，社会福利问题是一个典型的社会选择问题[3]。以诺斯为代表的工具理性主义的制度变迁理论认为，制度的变迁与创新来自领导阶层的精密构建，而不是由市场作用自发形成的，其优点在于由政府主导的变迁更加高效。中国学者的主流观点认为中国转型期应该是政府主导的供给型制度变迁。显然，对旧有政策的变革就意味着对原先利益格局的打破，自发建构的制度缺乏强力手段且容易妥协，导致政策变革不成功。而由于政府有合法的强制力，当新的政策安排与旧政策发生抵触时，它可以进行强有力的干预以加速变革[4]。

(四)受限于相关法律的欠缺

尽管我国已通过的《社会保险法》对基本养老保险制度的保障群体、保费缴纳办法、保险待遇水平、帐户转移等内容都做了相应规定，但该保险法仍存在很多缺陷，显得比较“原则”和“空泛”，且尽量回避了目前面临的实际问题和热点难点问题。

目前没有一个统一的法律保障体系与养老保险制度相配套，在农村或者事业单位进行的社会养老保险改革都是按保障对象分块进行，各地自行其是，没有系统性可言。这一现状很难满足我国经济社会发展需要。因此，应当抓住当前有利时机，尽快建立与完善我国养老保险法律体系，这对于维护社会的稳定与可持续发展、保护居民的养老保险权益、促进我国社会保险制度的定型、推动我国经济的顺利转型具有十分重要的意义[5]。

四、结论

养老保险政策变迁的内部逻辑告诉我们，我国养老保险的改革要获得实效，就必须建立与完善与当前经济体制相一致的保障体系；养老保险政策的演进也是一个多方利益碰撞妥协的过程；政府应努力促使养老保险制度适应经济社会发展，加强制度的顶层设计，加速推进我国养老保险法律体系的建设；养老保险政策的制定应以公平为导向，以促进发展为目标，建立全国统一的城乡居民养老保险体系。但政策调整的改良性质又决定了对其不能急于求成，养老保险政策体系的改革要从全局出发，综合考虑多方面因素，在把握其内在发展规律的基础上来确定其未来的发展方向。

[1]张慧霞.中国城镇社会养老保险政策变迁[D].北京：中国社会科学院研究生院，2011：91-93.

[2]赵志刚，祖海芹.从福利刚性看我国养老保险制度改革[J].中国劳动，2005，24(7)：2-3.

[3][印]阿马蒂亚·森.集体选择与社会福利[M].上海科技出版社，2004：1-3.

[4]王覃刚.中国政府主导型制度变迁的逻辑及障碍分析[J].山西财经大学学报，2005，27(3)：18-20.

[5]黄玉芬.社会养老保险的改革与立法[J].中国劳动关系学院学报，2010，24(4)：94-95.

赵阳(1987-)，男，山东淄博人，山东师范大学公共管理学院，硕士研究生，研究方向：社会政策与社会保障；袁书华(1976-)，女，河北邢台人，硕士学位，山东师范大学公共管理学院，副教授，硕士生导师，研究方向：生活质量与保障制度。

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