由“慈善法草案15％行政管理费”引发的热议

■文|李庆



由“慈善法草案15％行政管理费”引发的热议

■文|李庆

2014年6月颁布的《基金会管理条例》中规定：基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10％。这一规定近年来一直争议声不断，认为其不利于吸引或留住公益行业的高端人才，从而也限制了公益组织的发展。

在《慈善法（草案）》的两次审议中未有关于基金会行政管理费用的条款出现，然而在3月10日上午全国政协工商联界别21组有关慈善法草案的讨论会中，新增的一项规定让全场小组成员都炸锅了，究竟为何呢？

原来，《慈善法（草案）》三审中新增了一项规定，即《慈善法（草案）》的第60条规定：“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于前3年收入平均数额的70％，年度管理成本不得超过当年总支出的15％。”

阿拉善SEE合作发展中心总监张媛认为：“由10％调高到15％，由‘不得低于去年收入的70％’变成‘不得低于前三年收入平均数额的70％’，虽然都呈现略放宽，但是在我看来，其实本质上意义不大，仍是不按照各公益组织的实际情况一刀切，将继续限制吸引或留住高端人才在公益行业，从而限制公益组织的发展。”

据《中国青年报》公开报道，在慈善法草案讨论会的现场争议声也是异常高亢，全国政协委员、研祥集团董事局主席兼总裁陈志列表示：“15％的行政管理费用太高了！”

全国政协委员、新华联集团董事局主席傅军也同样表示：“15％，我就从没见过这么高的成本比例。”

15％的行政管理成本究竟是否合理，仍然在持续发酵中……让我们一起来看看一些客观专业的意见。

南都基金会理事长徐永光：15％的行政管理费用一点都不高

徐永光认为，根据我国社会组织财务制度的基本依据——《非营利组织的会计制度》，在非营利组织的支出上，有募捐成本、项目成本、行政成本和其他费用四项成本，其中的募捐成本是民间非营利组织为筹集业务活动所需要的资金而发生的各项费用总额，包括利息支出、汇兑损失以及相关手续费等。项目成本是民间非营利组织为了实现其业务活动目标、开展其项目活动或者提供服务所发生的费用。行政成本是指人员的工资、房租水电这类的费用，其他费用是除以上费用项目之外发生的其他费用总额。会计制度规定此四项成本是分开计算的。

国际上，一些基金会的这四项成本加起来能达到50％，单就行政成本来说，一般在20％左右。比如：如果按照乐施会的规则，单募捐成本就可以占收入的16％。我国民政部门在审计年检时，是把四项成本加起来都算作行政成本，因此四项累积不超过15％可能是全世界基金会中效率最高的。

以上说的是基金会，如果是服务型的慈善机构也进入了公募，把它们的行政成本规定在15％，那它们是没法存活的。服务型公益机构，包括一些运作型基金会的行政成本在50％、80％都很正常。一个社工服务机构，它的人工成本占主体，它的管理成本可以占到100％，如果对这些服务型的机构也规定15％的行政管理成本，绝大部分的机构是没办法存活的。

徐永光还指出，国外法律对此不作太具体的规定，是相信市场调节和公众选择的力量。一个慈善组织行政成本高了，公众可能不给你捐款，管理费用低，公众信任度就会高。

中国慈善联合会副秘书长刘佑平：15％的行政管理费用已经算高了

对不同的组织，15％的管理费，有人说高有人说低。从捐赠人来说，当然希望成本降到最低，比如曹德旺给扶贫基金会的捐赠，要求成本不超过3％。我们应该听取多方的声音。

慈善组织也分很多种，基金会是一类，还有很多社会服务组织（民非），这些组织运行成本高达70％都有可能。它就是做公益服务的，以人力支出为主。所以不同的组织不一样。

基金会的话，我们国家基金会的情况也不太一样，国外的基金会主要工作就是筹资，去资助项目。对于一些大型公募基金会，15％的成本已经算高了。

另外，刘佑平指出，这也涉及慈善生态的问题。老百姓对慈善行业还不太了解，觉得你的运营成本高就不捐给你。包括捐赠人、发言的几位代表，对慈善行业实际上也不是特别了解，把一个行业简单化了。

这些声音来自不同方面：慈善组织、受益人、捐赠人、政府、专家。

刘佑平建议：“关于慈善运营成本，很多国家在法律上没有特别明文规定，但在行业中会慢慢形成统一的认识。这次草案里运行成本的定义，第一是公募基金会15％，我认为，资助型基金会15％是高了。非公募基金会、其他公益组织运行成本由其他部门另行规定，是留了一个口的。有捐赠协议的，看捐赠协议。对于这次草案，有人批评得很厉害，但我认为已经是很大的进步了，参照捐赠协议、约定，是一个很大的空间。执行方面，也能够执行下去，以后修订也可以。但如果不定一个标准，让行业自己去生成标准，应该是最好。当基金会做回基金会的时候，15％已经算高了；当基金会不做基金会，自己做项目，这个标准就低了。”

公益从业人士：在慈善法里面做出比例的规定有一定难度

一位不愿透露姓名的公益人士认为，这个要看对管理费的界定是什么，比如之前一直热议的10％行政管理成本过低的问题，后来出了一个《关于规范基金会行为的若干规定》，将为开展公益项目发生的直接运行费用界定为公益支出，里面把行政成本跟项目直接相关的人员成本都放入项目成本里面去了，从这个角度来看已经大大减轻了行政成本的压力。但是在实际中可能很多人并不了解这一点，还认为这个是原来所理解的行政成本。

“所以，人大的《慈善法》到底怎么界定行政管理费是非常重要的，我看了《中国青年报》报道的关于委员认为15％管理费太高的说法，我原来在调研公益信托的过程中有了解，有的信托公司对基金会10％的行政成本都觉得高。因为对于金融机构来说，一般资产管理的基数比较大，比如一笔资产管理的业务是上亿的话，它的管理费一般是1％或2％，很少高达10％，而且计算的标准可能也不一样，所以对于商业机构的人来说可能难以理解。但是《慈善法》是考虑到整个慈善组织整体的状况的，而对于一些资产规模很大的组织来说，15％的行政管理费用可能就过高了。”

所以说本身在《慈善法》里面做出这样比例的规定就是有一定的难度的，更何况基金会规模大小各异，运营模式各异，在一部法里面做一个这样一刀切的规定确实是不大容易的。他表示，《慈善法》如果通过的话，关于15％的行政管理费的规定，年度管理成本的具体界定是什么，还有待立法的解释。

中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团：不能用统一的比例管理不同规模的基金会

杨团认为，《慈善法》里加上慈善组织成本不得超15％是很不合理的。20年前在去美国税务局访问时就曾问过行政管理成本定比例的问题，接待官员回答的是：“不能定比例！美国联合之路，年筹款几十亿，1％就是个大数目 。但还有很多小基金会，比如家族基金会，成本达到60％，对于支出不对的，我们用别的办法管。但不能用一个统一比例管不同规模的非营利组织的成本。”

年度管理成本包括哪些

2005年1月1日开始实施的《民间非营利组织会计制度》的第六章说明非营利组织的“费用”包括下面四个方面：

1.业务活动成本。是指民间非营利组织为了实现其业务活动目标、开展其项目活动或者提供服务所发生的费用。就一个公募基金会简单说来，就是它的公益支出，包括投入该公益业务或者项目的人的工资、资助金额、物款、差旅费等。

2.管理费用。是指民间非营利组织为组织和管理其业务活动所发生的各项费用。主要包括行政人员的工资福利（注意：不是项目人员，项目人员的工资福利纳入业务活动成本中核算）、办公室水电费、租金等行政办公费用。

3.筹资费用。是指民间非营利组织为筹集业务活动所需资金而发生的费用。对公募基金会来说，亦可简单理解为开展公众筹款发生的费用。

4.其他费用。不属于上述费用的费用。

从会计核算角度出发，《慈善法（草案）》中所指的“年度管理成本”应包括以上四项费用中的哪几项，当下的草案中并没有明确指出。

对基金会的成本支出，在2004年国务院颁布的《基金会管理条例》中已做出过规定。第二十九条要求：“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70％；非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8％。基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10％。”

从法律规定的延续性上来说，此次草案所提及的“年度管理成本”也应为“公募基金会工作人员的工资福利和行政办公支出”。这一支出相当于《民间非营利组织会计制度》规定的四项费用中的“业务活动成本中的业务人员（亦即项目人员）的工资福利+管理费用”。

此次《慈善法（草案）》中要求的“年度管理成本”到底是延续了《基金会管理条例》的要求还是有新的规定，仍需要进一步明确。

公募基金会的年度管理成本占比存在差异

尽管年度管理成本包含的内容尚不明确，但无论是依据《民间非营利组织会计制度》的规定还是《基金会管理条例》的要求，工作人员的工资福利都是“年度管理成本”里的最重要的一笔支出。这一支出对不同形态的公募基金会有着不同的意义。

对于以主要资助民间机构开展公益项目的一些资助型公募基金会来说，不需要在项目上投入太多人力，人力支出就不会太高，相应的管理成本占比也不会太高。但对一些直接提供社会服务（如特殊教育等）的公募基金会来说，就需要投入大量的专业人员，人员的服务直接化为公益支出，这样人力成本的占比相当高。15％或10％这样一个比例无法弥补这两类基金会在成本上的差距。

另外对于一些年度公众募款额很高的基金会来说，15％甚至更低一些的比例，对其发展制约并不明显。但是对于一些年筹款额、年度公益支出仅几百万元的公募基金会来说，15％甚至更高的比例都显得捉襟见肘，难以聘请足够的员工，吸引优秀的员工来提供更好的服务。同时，即便是年度筹款额高的基金会，难免不会遇上筹款额度出现大幅跌落的情况，公益支出下降，一个僵化的比例限定同样会制约基金会的发展。

如此，对《慈善法（草案）》关于“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会，年度管理成本不得超出当年总支出的15％”的这一规定，关注点不能只放在“15％”这个数字上，简单地去判断它是高还是低。对不同形态的基金会来说，高低的含义完全不同。

大多数国家不规定管理支出

华南师范大学公共管理学院讲师褚蓥曾对欧洲和亚洲32个国家的基金会法律进行研究，发现对公益机构行政管理费不作具体要求的国家有26个，占总数的81.25％。如基金会立法较为完备的美国，仅规定基金会的管理费必须合理，并未规定具体比例限制。

福特基金会2013 年的员工薪酬和福利的开支约为689 万美元，占总支出的 10％；若加上场地租金、资产折旧等办公费在内，整体运营行政支出占总支出的 21％（数据来源于福特基金会给美国国税局提交的2013年度i990表，亦即它的财务和活动申报表）。

世界著名慈善组织乐施会行为指南载明：“乐施会为募款每支出1元，应募得不少于6元”，意味着筹资成本在16％是允许的。加上行政成本和项目成本，累计成本在20％以上。

机构间的差异如此之大，不做具体的规定，是不应用一个统一的标准去管理约束不同的机构。同时也是相信市场调节和公众选择的力量。如果一个慈善组织的人力行政成本高了，公众就会选择用脚投票，不给机构捐款；反之如果低，就会获得信任和支持。

但是，也并非越低越好，公益活动同样需要成本。太低的限制会制约基金会无法更好地运作项目并引入优秀的人才促进机构和公益事业的发展。这其中的平衡点自有市场和公众进行调节。

即使是在6个做出了规定的国家中，其规定也都是以总收入为基准，且大部分国家都在年度总收入的20％以上。鉴于收入通常都会大于支出，所以即便是进行了规定，但是留给管理的空间比较大，可以囊括进更多形态的机构。

有鉴于公募基金会的不同形态以及国外的实践参考，《慈善法（草案）》对公募基金会15％的管理成本支出比例限定，你怎么看？

（转编自 《公益时报》、网易等）