旅游用地改革史上的一项重要政策《关于支持旅游业发展用地政策的意见》解读

本刊记者 柯善北

旅游用地改革史上的一项重要政策《关于支持旅游业发展用地政策的意见》解读

本刊记者 柯善北

近年来，旅游业的飞速发展使得旅游基础设施和旅游景区建设用地需求量不断增加，而我国土地管理制度与旅游业蓬勃发展的势头相比却有些滞后。受用地指标限制，许多规划的旅游项目因无法获得土地指标而无法开工，“有项目、有资金、缺土地、难落实”的现象比较突出，严重制约了旅游项目的开发建设。旅游用地长期处在土地使用的“夹缝”之中，尤其是我国对农村土地使用的限制使得土地问题成为乡村旅游发展的一大瓶颈。

为此，国土资源部联合住房和城乡建设部、国家旅游局印发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（以下简称《意见》），明确表示为了促进稳增长、调结构、扩就业，提高旅游业用地市场化配置和节约集约利用水平，要从多种途径解决和保障旅游发展用地。被业内视作旅游用地改革史上非常重要的一项政策。

（一）旅游业用地政策长期不明

随着经济的快速发展和人们对于旅游产品需求的不断增长，各地旅游项目投资热情高涨，旅游用地数量明显增加。但调查显示，日益增长的旅游用地需求和相对紧缺的建设用地指标之间的矛盾十分突出。即使有些旅游项目经过层层审批获得用地指标，但配套的旅游公共服务设施，如道路、卫生、游客集散等基础配套设施也因为缺乏用地指标而迟迟不能建设，影响旅游综合效益的发挥。

问题不仅出现在用地指标上，不少专家指出，旅游规划编制时往往不注意与土地规划之间的衔接，而导致一些旅游建设项目难以落地。许多地方在编制旅游规划时，没有将旅游项目纳入土地利用总体规划，旅游项目难获发展空间。相应于规划期限为15年的土地利用总体规划和规划期限为20年的城镇总体规划，旅游项目用地的具体空间定位比较困难，导致其在土地利用总体规划与城镇规划中无法精确落地，即面临“落地难”问题。

此前，旅游产业没有单独的用地门类，地方一般按30~50年的经营性用地出让，因旅游产业本身又具有高投资、高风险、低收入、慢回报的产业基本特征，再加上旅游用地未单独设立基准地价，在评估地价时，主要参照商服用地基准地价，造成旅游用地出让价格偏高，难以吸引投资，影响了旅游业发展。此外，适用于旅游行业的用地标准和用地规模控制体系尚不完善，缺少旅游行业节约集约用地评价标准和监管体系；普遍存在“重新增建设、轻存量盘活，重短期利益、轻生态效益”问题。

与此同时，乡村旅游用地乱象环生。沿大城市周边出现了许多凭借乡村农用地的休闲农场及观光农园，以及诸多高尔夫球场、滑雪场、度假村、主题公园等商业性休闲度假旅游设施。而我国土地管理制度与旅游业这种蓬勃发展的势头相比有些滞后，加上投资者为了自身经济利益规避现有土地管理政策，造成郊区旅游用地乱象环生，房地产“绑架”旅游现象突出，粗放式旅游经济增长模式造成旅游用地浪费突出。这些都成为促进旅游业改革发展的客观需要。

兼之近年来乡村旅游、文化旅游、自驾车房车旅游、邮轮游艇旅游、研学旅游等新产品新业态的兴起，这些新型旅游项目的建设往往需要占用大量土地，成为旅游用地的新增长点。因此，改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合，更成为亟待解决的旅游业发展的新课题。

（二）多元化供应旅游用地

业界资深人士指出，目前，我国土地资源稀缺，在对土地的利用分配过程中，旅游业相对于工业用地、农业用地、建设用地，一直处于弱势，没有优先权。旅游用地再不加快改革，发展必然受阻。

之前，国家出台的文件多为方向性、原则性的指导，而《意见》是对此前文件的具体贯彻与细化落实，具有较强的操作性。不仅从“供应侧”方面保障了旅游用地的需要，而且大力支持多方面供应旅游建设用地，提出了用地分类管理方式，这些措施都从源头上解决了旅游发展用地的“瓶颈”，必将对处在提升转型关键时期的旅游业发展影响深远。

以往耕地在旅游开发中被占用后，大部分都失去了原有的农业生产功能，加剧了我国人多地少的矛盾。此次《意见》提出，在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，增加了荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地作为旅游建设用地一项，这不仅缓解了用地紧张的现象，还为旅游建设用地开辟了一个新领域。

规范乡村旅游发展方式

《意见》还有一个亮点，是明确了要合理有效地引导乡村旅游规范发展，鼓励城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件从事旅游经营。

业内专家认为，《意见》松解了农民利用自有住宅从事旅游经营的束缚，让农民也可以堂堂正正地利用自有住宅来经营获取财产性收入。这既体现了对农户宅基地用益物权中使用权和收益权的尊重，又体现了对农民住房财产权特别是处分权的尊重。

另一引发业界热议的政策就是，《意见》对近年来处于上升阶段的自驾车、房车营地旅游，邮轮、游艇旅游这些旅游新兴产品表示了大力支持。

国家曾在2013年出台的《国民旅游休闲纲要2013－2020年》中明确表示支持汽车旅馆、自驾车、房车营地等旅游休闲基础设施建设。受政策影响，这些旅游新项目近年来蓬勃发展。对此，专家认为，这些旅游消费新领域都正处于培育阶段，有了《意见》支持，将会是未来旅游业发展中强劲有力的一支。

全面展开监管促进行业规范化

除了用地难，旅游业本身也有许多问题，最严重也最难规范的是房地产吞噬土地问题。因监管职责不明确，监管力度不够，导致房地产圈地现象屡见不鲜。

旅游项目建设涉及多部门职能，为保证各领域政策的协调，加强旅游资源开发用地规划管理，对于新供旅游项目用地，将相关建设要求纳入土地供应前置条件的，《意见》要求，提出条件的政府部门应与土地使用权取得者签订相关建设活动协议书，并依法履行监管职责。

针对旅游项目用地多用途混合的特点，以及旅游项目开发中存在的问题，《意见》提出，要依法做好旅游业发展用地等不动产登记发证工作，建立部门共同监管机制，严格旅游业用地供应和利用方面的监管等。

专家认为，这三方面比较全面地构建了一个以依法监管为核心的监管机制，不仅规范了从立项、审批、执行到监管的各个环节，还为旅游行业的健康发展提供了有效保障。

（三）赋予农民集体自身“造血”发展权

根据新规，农村集体经济组织以外的单位和个人，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。这意味着，农业拓展了旅游观光等功能，延伸了价值链，农民增加了租金收入，农村集体经济组织以外的单位和个人也可以利用资金及服务优势参与乡村旅游产业，实现资源的有效配置和综合效益的提升。

城乡建设用地增减挂钩试点政策旨在保护耕地、节约集约用地、合理化城乡用地布局。因此，专家指出，《意见》提出的要支持通过开展城乡建设用地增减挂钩试点，优化农村建设用地布局，建设旅游设施，此处释放的信号应是：整理复垦为耕地的减少的农村建设用地将不再仅是用于增加城镇建设用地，而且可用于增加乡村旅游设施建设用地。

这是城乡建设用地增减挂钩试点政策的一大突破，农村建设用地的减少不再只是被动与城市建设用地的增加挂钩，还可以农村内部挂钩，自身“造血”发展。

放活政策不等于给滥用农村土地开口子

当然，放活农村用地政策不等于给滥用农村土地开口子。专家提醒，有两个风险点值得防范：一是要站在旅游行业内部的角度，合理精准地使用土地，促进旅游业健康有序发展。严格加强推乡村旅游相关的农用地、未利用土地的的用途管制，不得借乡村旅游之名擅自将农用地转为建设用地；二是要站在国家的角度，协调各方面用地，合理有效配置资源。严格项目审批，尤其不得借乡村旅游之名违法违规开发商品住宅项目，一经发现要严格处理，严肃追求责任。只有这两个方面相结合才能真正做到监管。各地在《意见》具体执行的过程中，要提高风险防范意识，确保农村土地不被滥用，确保把好政策用到最需要的地方。

总的来说，《意见》的出台，不仅可以有效缓解制约旅游业发展的土地“瓶颈”，也为产业引导由事后评价向事前规范转变奠定了基础，进而为产业发展提供了有效的调控手段，使旅游业避免盲目开发成为可能。既是落实中央关于农村土地政策改革的有力举措，也是促进乡村旅游发展的一项重要政策。

同时，业内对未来旅游业政策的后续出台充满了期待，毕竟一个行业的发展无法仅靠一两个文件支撑，补充性、细节性的政策不断出台才会使改革更彻底，发展更迅速。