养老金制度改革：从多元走向一元



养老金制度改革：从多元走向一元

养老金或将进行调整

2015年1月，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（简称《决定》），并从2014年10月1日起实施。方案明确表示，中国将实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，个人缴费比例为本人缴费工资基数的8%，而单位需缴纳员工个人缴费工资基数之和的20%。此《决定》一出，意味着4000万机关事业单位工作人员将从吃财政饭转变为缴养老金，从单位养老转向社会养老。

报道称，中国实行的一直是养老金“多轨制”，即不同群体实行不同的管理方式，享受不同的养老待遇。尽管几十年来政府对制度细则有过多次调整，城乡之间、城市内部不同就业人群之间仍然存在巨大的养老待遇鸿沟。社会观察人士田奇庄说：“我所知道的好多公职人员的退休金达到7000元，可是农民只有70元。”养老金并轨后，公职人员将和企业职工实行同样的养老保险制度，这两个群体的待遇差距也会随之缩小。

根据方案，并轨后参加工作且缴费年限累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。并轨前参加工作，方案实施后退休且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金和过渡性调节金。此外，养老金计算标准也由身份级别转为依据参加社会劳动的时间进行均等分配。

“人力成本已经取代融资成本成为企业最大的压力来源。”《2015年中国企业家发展信心指数》报告指出，近八成企业家认为“五险一金”的支出负担过重且税负过高。

有专家认为，一些企业难以承受目前的养老保险缴费率，这会降低其参保积极性，进而有可能导致扩面或者续保缴费的困难，相比其他险种，养老保险应该成为未来着力的重点。对此，人社部新闻发言人李忠此前曾表示，人社部正在有计划、有步骤地采取多种措施，适时、适当地降低社会保险费率。

中国社保体系主要由“五险一金”组成。2015年已经相继下调了失业、工伤和生育保险的费率，但现行的五项社会保险缴费合计达到企业工资总额的39.25%。有专家认为，普遍来说，企业用工成本和员工到手工资之间都存在很大差异。考虑到五险一金的因素，如果企业预计用工成本为一万元，员工到手工资实际是五、六千元；如果员工想要实际到手一万元工资的话，那企业就要付出近一万五千元的成本。

面对如此高的社保缴费比率，不少企业家直呼“不敢为员工涨工资”。浙江省某中型民营企业负责人表示，五项社会基本保险费用目前占到了企业用工成本的25%左右。

养老金“多轨制”的历史由来

那么养老金“多轨制”到底是怎样形成的，又该如何破解这一严重影响群体间权益平等乃至整个社会公平的问题呢？

养老金“多轨制”始于建国初。新中国成立伊始国家机关事业单位多数工作人员实行供给制，对其生、老、病、死、伤、残等方面导致的生活困难都由组织出面通过供给解决。1951年2月26日，政务院正式颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例》，开始为企业职工提供包括养老金补助费等养老待遇在内的劳动保险待遇。与此同时，城镇未就业居民和农村居民都没有被正式的养老制度安排所覆盖。养老金“多轨制”的格局初步形成。

1955年12月29日，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》《国家机关工作人员退职处理暂行办法》《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》等一系列法规，正式建立了机关事业单位工作人员退休养老制度，与劳动保险制度分开实施。

1978年6月2日，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》。这两个办法实际上又恢复机关事业单位和企业退休人员在养老金方面的“双轨制”。

改革开放以后，我国人口老龄化问题凸显，原有的养老保险模式难以为继。于是，从20世纪80年代中期开始，我国在城镇进行养老保险制度改革探索，在农村探索建立通过个人缴费和集体补贴筹资并实行个人账户储备积累制的社会养老保险制度（即“老农保”）。到20世纪90年代中期，国务院按照“国家、企业、个人三方共同负担”的原则为城镇企业职工建立起了社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度；机关事业单位工作人员退休养老制度虽然在部分地区进行过改革试点，但是，在全国范围内并未有实质性进展；民政部主导的农村社会养老保险工作成效也不大，后来陷入停滞。当时，城镇居民的社会养老保险制度尚未纳入议事日程。

2009年，国务院决定开展新型农村社会养老保险试点，探索建立基于个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度（即“新农保”），实行社会统筹与个人账户相结合模式。2011年，国务院决定参照“新农保”试点方案中确立的制度架构，开展城镇居民社会养老保险试点。至此，养老金“多轨制”格局正式形成。

如何从多元最终走向一元

有学者认为，要想彻底消除养老金“多轨制”，根本出路还在于全面深化养老保险制度改革，推进各项基本养老保险制度并轨，最终走向一体化。

具体的路径应当分成“两步走”。

推进基本养老保险制度从多元到二元。具体的设想是到2020年我国全面建成小康社会时，将目前各项基本养老保险制度初步整合为“城镇就业人员基本养老保险”和“城乡居民基本养老保险”两种，使得养老金待遇差别自此之后将只存在于就业人群和非就业人群之间。

事实上，近两年我国在推进养老保险制度并轨方面已经迈出实质的步伐。一是2014年国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，统一了城乡居民基本养老保险制度，从此城乡居民之间在养老金待遇上相差很小；二是2015年1月国务院决定从2014年10月1日起为机关事业单位工作人员建立起养老保险制度，实行与企业职工相同的“社会统筹和个人账户相结合”的制度模式，在筹资方式、基金管理、养老金计发办法以及待遇调整机制等方面也都与后者相同。只是由于机关事业单位工作人员养老保险基金单独建账并与职工基本养老保险基金分别管理使用，二者仍然属于两项不同的制度。

接下来，待到机关事业单位工作人员养老保险制度和企业职工基本养老保险制度调整完善到位后，应进一步将这两项养老保险制度并轨整合成为统一的城镇就业人员基本养老保险制度。

然后推进基本养老保险制度从二元到一元。第二步的具体设想是，将都实行社会统筹和个人账户相结合制度架构的城镇就业人员基本养老保险和城乡居民基本养老保险，进一步整合成普惠制国民养老金制度和差别性职业养老金制度。

具体来说，设计中的普惠制国民养老金制度面向全体国民而建立，以各类雇主缴纳的社会保险税以及国家一般税收为资金来源，实行现收现付的财务模式，提供相当于社会平均工资40%左右的养老金，体现国家对于全体国民的社会责任，旨在维护“底线公平”。

差别性职业养老金制度则主要面向就业人群设立，由就业者个人按照自己工资的一定比例缴纳养老保险费来筹资，实行个人账户式完全积累的财务模式，多缴多得、长缴多得。非就业人群可自愿选择参加差别性职业养老金制度。