抓好廉洁风险防控 推进反腐关口前移——关于推进国有企业廉洁风险防控工作的思考和探索

连光明 梁 欣

中国南方电网有限责任公司调峰调频发电公司监察部，广东 广州 510630

抓好廉洁风险防控 推进反腐关口前移
——关于推进国有企业廉洁风险防控工作的思考和探索

连光明 梁 欣

中国南方电网有限责任公司调峰调频发电公司监察部，广东 广州 510630

国有企业能否落实好党风廉政责任要求，坚持结合自身的生产经营特点，加强廉洁风险防控机制建设，对于进一步建设现代企业内部监督机制、实现从“不敢腐”到“不能腐”的转变、塑造企业清廉正本的形象至关重要。本文从确定防控目标，查找已有防控机制的不足和缺陷，并结合企业实际，提出以问题为导向，建立覆盖全员的清权查险机制、制度防控机制、风险预警机制等切实可行的解决措施，着力提升廉洁风险防控实效性，让廉洁风险防控体系建设进入动态管理、持续改进的良性循环，实现预防腐败的关口前移。

党风廉政；廉洁风险；防控措施；实效性

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要加强反腐败体制机制创新和制度保障，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度；健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突等方面法律法规。国企作为国民经济的命脉，具有市场经济基因和行政体制基因的双重特点，其健康发展关系着我国国民经济的命脉。企业党委、纪委能否落实好“两个责任”要求，坚持结合自身的生产经营特点，加强廉洁风险防控机制建设，提高防控措施的实效性，对于进一步建设现代企业内部监督机制、实现从“不敢腐”到“不能腐”的转变、塑造企业清廉正本的形象至关重要。

一、强化责任意识，充分认识做好廉洁风险防控的重要意义

在国企经营管理实践中，廉洁风险防控被证明是一种能够保证职能部门充分发挥其主体作用的工作机制，是其探索和实践反腐倡廉工作的新着力点。国务院国资委党委印发的《关于加强中央企业廉洁风险防控工作的指导意见》指出，廉洁风险是企业人员利用职权谋取私利给企业带来危害性或负面影响的可能性。廉洁风险防控是指按照党风廉政建设责任制规定，由企业各责任主体共同实施的排查、识别、评估和防范廉洁风险的管理过程。国有企业廉洁风险防控体系的建设能够在日常经营管理中，针对企业廉洁风险高的关口，利用现代科学的风险管控手段建立控制节点，提高业务流程的自洁能力，将企业廉洁风险的管控力量放在前端，推动国有企业的健康稳定发展。

在分析腐败行为最终形成的机会原因上，国际知名经济学家、新制度经济学和现代产权经济学的创始人之一张五常曾从腐败问题整体层面出发进行了较为完整的分析——就竞争稀缺资源而言，人类社会形成了两种基本的经济制度。一种以等级制特权来规范和约束人们的行为、防止稀缺资源被彻底滥用。另一种就是产权制度，即以财产权利的界分来划分人们从事经济活动的自由空间，以刺激生产、交换、分工与合作。当经济转型或组织变革的时候，腐败行为将大量发生，因为原来的等级特权无可避免地要争取最高的“权力租金”。这个过程甚至可能形成一种独特的“秩序”，即“制度化腐败”。这种独特的“秩序”是所有腐败案件有机会形成的深层原因。中国改革开放后国企的实际经验的确表明，腐败不仅仅是改革启动的一种伴随物，也是瓦解公众支持改革的腐蚀剂，甚至是终极改革的致命杀手。转型经济怎样利用对制度的完善、改进、甚至修正来应对制度化腐败，是一项严峻的挑战。

对于国有企业党委、纪委而言，如何在具体实践中发现并整理出核心问题，履行好党风廉政建设主体责任和监督责任，形成全公司共同寻求党风廉政建设创先创优路径的态势至关重要，需要在动机上最大限度地消除不正当逐利思想影响，在机会上做到限制权力寻租的可能，釜底抽薪、防患未然。经初步的实践证明，廉洁风险防控机制能够较为全面的整合资源，全方位优化监督结构，真正发挥职能部门的主体作用和纪检检察部门的监督职能。从问题导向的角度，盯紧公司的日常运营管理，对潜在廉洁风险较大的环节进行排查与梳理；从制度防控的角度，对党风建设和反腐败工作中相对薄弱的环节，制定具体防控措施并融入管理制度，加以控制、减少或者消除廉洁风险；从系统优化的角度，建立健全廉洁风险管控体系，加强横向的沟通和协调互助，通过部门协作群防共治及时发现问题、解决问题；从持续改进的角度，不断完善廉洁风险管控体系的建设，在实践中总结和分析廉洁风险管理的差距，PDCA闭环管理实现体系的持续改进，压缩腐败的生存空间，从源头降低腐败行为发生率，提高企业预防腐败能力和管理水平。

二、注重问题导向，充分发挥廉洁风险防控机制优势

任何一起腐败案件的发生都绝非偶然，是各种风险因素的累加最终形成的“火山爆发”，因此预防的重点要做好廉洁风险的管理。在风险管理领域，有两大经典的风险防控理论，分别是多米诺骨牌理论和能量释放理论。多米诺骨牌理论强调风险因素之间的相互关联和风险事件的多环节产生过程，该理论对风险防控的指导意义在于其指出了人在风险产生过程中所扮演的关键角色，提出了在风险产生的人为环节(“风险点”)中设置防控措施的思路。能量释放理论认为风险的产生是因为系统接受的风险“能量”(风险因素)超过系统承受能力造成的，该理论对风险防控的指导意义在于指出了风险产生前的风险因素积累过程，提出了风险防控要防控结合，以阻止风险因素产生和积累的思路。借鉴两大风险管理理论，做好廉洁风险防控的关键是树立以预防为主的核心理念，针对企业经营行为所涉及的流程节点进行全方位风险管理，逐步减少乃至逐步杜绝腐败行为。现阶段国有企业廉洁风险防控机制建设虽然取得了一定的成就，但仍然有一些值得关注的问题，主要体现在以下几个方面：

一是风险管理侧重理论性。主要是做廉洁风险点梳理和廉洁风险防控的理论研究，就是将工作流程中的廉洁风险做统一的辨识和整理或者研究廉洁风险发生的机理和特征，但在实际应用上，往往只是将廉洁风险防控研究成果或者防控手册印刷之后进行保存，或者分发各部门，平时可能只有很少的一部分人翻看，这在很大程度上削弱了廉洁风险防控系统的作用，所以如何让理论成果和实际防控工作结合起来是推进廉洁风险防控措施实效性的重点。

二是风险防控主观性强。廉洁风险防控的重点领域、关键环节和关键岗位往往是依据主观经验判断进行界定，存在一定的风险管理漏洞。国有企业大都是资金密集型和技术密集型企业，其业务涉及面非常之广，仅凭主观经验难以全面确定所有风险点，容易遗漏平时关注不多的环节，如果放纵监管，没有指定相应的防控措施，势必也会带来不少的廉洁风险。

三是风险防控未做到闭环管理。多数国企或多或少都建立了一套廉洁风险防控制度，但已有防控制度有的内容不够详细，条文不够明确，没有指导实施的细则或指引，且延续规则和配套措施不够系统。各项制度之间相互衔接还不够紧密，难以协调互补，不足以成为一个防控系统。出现新的廉洁风险旧有的制度未进行修编，或是制定的防控措施比较空泛，制度的执行力度不强，导致廉洁风险事件或违规违纪问题一而再、再而三的重复发生，查而不禁、禁而不绝。

三、构建廉洁风险防控机制，推进预防腐败关口前移

调峰调频发电公司作为南方电网的专业化分公司，负责调峰调频电厂运营、维护、管理和建设，在电网中承担着调峰、调频、事故备用等作用，服务于电网安全稳定优质运行。贯彻上级关于党风廉政建设方针政策，调峰调频发电公司落实中央关于“以治标为主，为治本赢得时间”的要求，着手研究、创建企业预防腐败体系的工作，针对企业现有党风建设和反腐败工作中存在的问题，借鉴企业安全生产领域风险管理体系的成功经验，尝试把风险管理及体系化管理的思想引入到企业党风建设和反腐败工作中来，探索推进廉洁风险防控工作，积极构建预防腐败的前沿防线，将腐败遏制在萌芽状态。

(一)关注重点环节，建立全面覆盖的清权查险机制

廉洁风险识别是做好源头防控廉洁风险的第一步，它是以问题为导向，聚焦人、财、物、基建等腐败问题易发重点领域，对企业内部业务流程、管理活动进行全面扫描，结合历年来巡视、审计、信访案件和各项监督检查结果，认真排查各部门、岗位的具体职责范围，找出其中的风险高发位置，识别潜在的廉洁风险行为。廉洁风险排查重点针对以下因素：一是权力结构与授权。重点查找工作中责任主体不明确、权力制衡不落实、授权失当等可能导致权力失控的风险。二是权力运行。重点查找权力过于集中、运行程序不规范和自由裁量幅度过大等可能造成权力滥用的风险。三是机制制度。重点查找规章制度不健全、监督制约机制不完善等可能造成管控不到位的风险。四是思想道德。重点查找宣传教育不到位、作风建设不扎实和职业道德不牢固等可能诱发行为失范的风险。五是外部环境。重点查找由于外部环境因素影响企业内部人员廉洁从业，可能带来以权谋私的风险。在对各部门、各岗位廉洁风险的排查结果基础上，综合分析引发廉洁风险的主要原因，采用定性与定量相结合的方法，根据权力的重要程度、自由裁量权的大小、风险管控力度、腐败风险发生的概率及危害程度等因素，定期对收集和排查到的廉洁风险进行评估，按照“高”、“中”、“低”合理确定风险等级，明确风险分类和典型风险事项，由纪检监察机构组织评审，经领导班子集体审定。汇总编制廉洁风险及等级目录，建立健全廉洁风险信息数据库。

(二)融入业务流程，建立查漏补缺的制度防控机制

在前期梳理风险结束后，充分利用这些工作的成果，针对廉洁风险构成因素和风险等级，对人、财、物、基建等重要领域涉及的管理制度、流程进行廉洁风险再识别，依据有关法律法规、规章制度、廉洁从业要求、工作责任、工作权限、工作标准，新建或修订有针对性、操作性、管用可行的防控措施。该规范制度的规范制度，该优化流程的优化流程，按照“查漏洞，补缺陷，建秩序”的要求，通过修补策略建立防火墙，建立密集型防控网络。一是规范权力运行。进一步完善“三重一大”决策制度，细化议事规则，规范决策权限、决策内容及决策程序，健全工作机制；把权力制衡、过程监控原则和廉洁从业规定体现在经营管理各个环节，优化业务流程，实行工作过程全程痕迹管理。充分运用信息管理平台，固化权力运行规则和业务办理流程，强化制度流程的执行刚性；改进管理流程的监管方式和途径，逐步实现网上实时动态监控，做到信息可监控、行为留痕迹、过失可追溯。二是规范自由裁量权。针对高风险业务和岗位，建立相应的裁量原则和适用规则，形成重要岗位权力制衡机制，避免裁量的随意性；加强岗位之间、流程之间、上下之间的制约和监督；严格执行重大事项报告和审批制度，层层把关、控制风险；推行风险岗位“一岗两报告”制度，在报告业务工作完成情况的同时，定期报告廉洁从业情况；落实高风险岗位工作人员定期轮岗机制。三是实行分级管控。根据不同等级的廉洁风险实行分级管理，分工负责、责任到人。评定为中、低等级的风险，由其所在部门实施控制；评定为高等级的风险，由其所在单位实施控制。特别突出对高等级风险的防控，在落实管控职责的同时，制定有针对性的跟踪、监督和应急处置措施，抓重点、抓关键，加大从源头上防范廉洁风险的力度。

(三)加强闭环管理，建立持续改进的风险预控机制

对照廉洁风险数据库，各单位、各部门可能存在廉洁风险进行定期评估，根据评估结果，对可能发生腐败行为的苗头性、倾向性问题进行风险预警；对达到风险等级的岗位人员，合理运用监督执纪“四种形态”，从违纪违规源头抓起，关口前移，守住党纪企规这条防线，防止腐败滋生蔓延。一是坚持挺纪在前，运用好第一种形态，对低风险的苗头性、倾向性问题或不需要给予纪律处分的轻微违纪行为，通过开展约谈、提醒谈话、诫勉谈话等形式，及时咬耳扯袖、红脸出汗。二是坚持抓早抓小，动辄则咎，对发生的中等风险事件，运用好第二种形态，通过给予警告、严重警告等党纪轻处分，或者停职、免职、调整等组织处理手段，及早发现，果断采取措施，守住纪律底线，不使其发展酿成大问题。三是坚持精准执纪，治病救人，对发生的高风险事件，运用好第三种形态，严肃问责处理，视情况给予党纪和政纪重处分，尽力避免严重违纪并涉嫌违法立案审查的情形。

抓好廉洁风险防控，要以年度为周期或依托项目管理，结合反腐倡廉管理提升和预防腐败的新要求，以及改革发展的实际情况，不断总结廉洁风险防控考评发现的问题，思考问题产生的原因，加大对廉洁风险动态监控的力度，整改和完善防控管理机制，根据自查和抽查的情况，及时发现缺陷并加以改进。首先，积极总结廉洁风险防控体系运行过程中出现的问题、解决方案和经验教训，广泛开展阶段成果汇报、交流会，定期汇总廉洁风险防控工作情况。其次，结合多种考评方法和检查手段，“提问题，找差距”，深刻反省廉洁风险防控机制的设计和运行机理。最后，在变化中动态管理廉洁风险防控工作，定期对廉洁风险变化、防控措施时效性和相关部门反馈情况进行综合评估，及时更新风险库，调整风险等级和防控措施，以展开下一轮PDCA循环，不断提升廉洁风险防控工作的制度化、科学化和规范化水平，逐步减少乃至逐步杜绝腐败行为，为企业打造风清气正的健康环境。

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