城市流动摊贩治理模式的创新

夏晶

【摘 要】 本文探讨了流动摊贩在城市中存在的长期性、合理性和必然性，通过对其治理存在困境的原因进行解析，借鉴了国内外治理制度与经验，探讨城市流动摊贩治理模式的创新：转变管理理念，使其合法化、法制化，实施“许可制”;发挥市场的引导、制约作用;充分发挥商贩自治作用;公众参与，非政府治理。

【关键词】 流动;困境;对策

一、引言

当前我国城管与摊贩之间的暴力冲突已成为社会的一大热点话题，已成为公众高度关注的问题，已成为政府治理的中心议题。围绕这个问题，学术界各位专家作出了以下评价。

王锡锌教授认为，在直观层面上，执法困境表现为规则受到行动者的规避和拒斥，但问题的缘由往往需追溯到规则所代表的立场、这种立场与生活世界中真实的协调程度、以及民间对政府立场的态度。流动摊贩的执法困境出现，其根源在于政府立场与经济理性、社会价值观以及传统习俗上存在着很大的偏离。流动摊贩往往是农民进城打工人群或者是失业下岗工人，属于社会低下层，被社会视为弱势群体，一方面他们得到社会的同情，另一方面他们又能满足城市中的中低层消费者的需求，从古至今，摊贩行为都被人们广泛接受与认可。因此，城市流动摊贩的管理需构建成一个由政府、城管、社区、市场、摊贩为一体的模式。社会就是一个多元化的生活空间，优劣共生兼容并蓄是有它的应有之义。贩夫走卒，引车卖浆，古已有之，论证了这一职业的历史合法性;弱势群体、不偷盗、不抢劫、不伤害他人，描绘了这一职业的伦理合法性，也是国内外个体经济的共享形式。梁波分析了国外相对成熟的管理思路和模式，主要突出人性化的特征，为我国的治理模式提供了一些启示。而我国目前大多数城市都是以城管对流动摊贩实行打游击战的粗放型的传统管理。赵英军等人用博弈论进行了分析，认为摊贩和城管一般的情形是（摆摊，打击）与（摆摊，不打击）。而政府进行打击，成本大于收益，所以摊贩的最优策略是摆摊。实践证明，我国的这种打游击战的管理方式是不可取的，日益增多的暴力抗法更是血淋淋的教训。

厉以宁教授主张从社会稳定的角度出发放松对摊贩的限制。何兵教授总结了近年来城管与摊贩的冲突，并分析了导致城管问题长期难以解决的行政决策体制方面的顽疾。面对社会的压力和学术界的引导，流动摊贩治理模式的转型势在必行，急需进一步的改进和完善，以促进市场经济、摊贩经济和城市市容的和谐发展。

本文从城管与摊贩矛盾日趋深化这一问题出发，剖析流动摊贩治理困境的根本原因，同时从实际出发，结合国内外治理经验和管理制度对城市流动摊贩治理提出一些建议，在保障弱势群体权益的同时达到城市和谐发展。

二、城市流动商贩治理的传统模式利弊及原因

1、城市流动商贩治理的传统模式

随着中国社会的城市化发展，城市流动摊贩犹如雨后春笋般应运而生。但随之而来，产生了许多城市问题，比如城管与摊贩的暴力冲突问题，两者之间的矛盾冲突已经成为社会焦点。摊贩一直处于弱势地位，看到城管来了就逃，久而久之，它们之间就形成了“猫捉老鼠”的局面。长期的“打游击战”模式，使城管失去耐心，“一脚定乾坤”即“抄摊”就成了城管治理流动摊贩的必备技能。这种非人性化的治理模式不但没有缓解和解决流动摊贩的现象，反而激化了城管与摊贩之间的关系，更是恶化了城管形象。正如毛泽东曾说过“哪里有压迫，哪里就有反抗”，弱者在没有得到同情重视反而遭到暴力执法时，同样以暴力反抗，然而，以暴制暴越演越激烈。城管部门因而加大了执法队伍，花费了更多时间精力整顿流动摊贩。然而，实践证明，现实生活中并没有因此得到井然有序的生活，我国对于摊贩治理采取的方式是适得其反。为了更好地管理，城管采用了文明执法的方式，但收效甚微。其中“微笑执法”、“眼神执法”、“静默队列式围观”这一系列手段缺乏法律效力，有冷暴力之嫌，是一种变相恐吓。从执法对象的角度看，虽然避免了直接的暴力冲突，但内心对城管的形象可能根本没变，对“违法”的认识也可能没变，未来的矛盾冲突隐患依然存在。从旁观者的角度看，旁观者、顾客并不违法，城管创意执法在将冷暴力施加给执法对象的同时，也施加给了旁观者、顾客，这不仅不利于城管树立新的社会形象，更涉嫌侵犯旁观者、顾客的合法权益。实质上违背了长效机制原则，也耗费了大量的人力物力财力，且没有解决本质问题。

2、城市流动摊贩治理困境的原因探析

（1）摊贩身份的特殊性 。我国现阶段处于社会主义市场经济转型时期，城镇化快速发展使大量农村人口流向城市，而城市就业市场无法供应如此多的劳动力，相对而言，农村人口大多是文化素质较低人群，加之城市失业人口增多，社会保障制度不完善，城市出现大量剩余劳动力导致城市流动摊贩也与日俱增，城市流动摊贩是这一时期的特殊现象。从经济角度看，流动摊贩的存在既是谋生手段，也是满足了一大部分消费者的生活所需，方便了居民生活，满足了美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛提出的人的需求层次理论中的尊重的需求和自我实现的需求。从社会角度看，流动摊贩是城市繁荣与发展的必备条件，美国作家简·雅各布在《美国大城市的死与生》一书中指出，街头小摊贩的存在，也是城市无处不在的眼睛，能够有效地降低犯罪的发生，他们是城市的安全哨。有谁能说城市安全系数的提升不是一种城市福利呢？从历史文化角度看，引车卖浆，是古已有之的正当职业，而且流动摊贩带有深厚文化特色，点缀了城市的街道风景。总之，城市流动摊贩的存在有其长期性，合理性和必然性的特点。

（2）非正规的商业对社会的良性运行带来负面影响。流动摊贩的存在有其合理性，但也不能忽视它给城市良性运行带来的负面影响。由于流动摊贩没有营业执照无需支付店面费，营业成本较低，它的商品价格比正常市场价格低，吸引了大部分消费者，对于正常实体商铺而言，无疑是给他们造成了一定冲击，损害了持照经营者的利益，扰乱了正常的市场经营秩序和公平性原则。在利益驱使下，持照经营者在竞争压力下，也会加入到流动摊贩中，从而形成恶性循环，不利于市场经济的发展。

（3）城市社会秩序遭到破坏。非规范化的占道经营，不可避免地会对城市交通带来堵塞现象。不仅在一定程度上造成公共秩序混乱，而且往往伴随着“脏乱差”的出现。严重影响了正常交通秩序和环境卫生。摊贩都没有办过卫生许可证，健康证，食品来源都存在质疑，这对消费者来说严重影响到身体健康问题，食品安全方面存在很大的隐患。同时，摊贩的噪音对城市居民也造成困扰。但从摊贩的角度看，他们一方面认为自己属于社会的弱势群体，是社会底层，获得自身道德上的正义感;另一方面也认识到自己的摆摊行为是影响市容的，但不得不继续以此谋生。

（4） 城管执法范围广，心理压力大。城管执法范围广，涉及面宽，无法全面顾及。在暴力冲突事件发生时，不管是网络媒体上的评论报道，还是社会舆论通常都倾向于同情弱者，即就是城管执法人员遭受暴力，出现城管被打情况，就很少有人为城管鸣不平。而一旦出现城管打人事件，网民攻击城管的言论就满天飞，大多市民对城管执法群体带有偏见，城管人员执法心理压力很大，影响了工作积极性和执法质量。这种相互论战可以表明城管与摊贩之间的冲突已经不限于当事人之间，而演化为弥漫在整个社会中的对立紧张情绪。如果协调解决不当，会影响社会稳定，由城管执法引发的大规模群体性冲突事件便是明证。另外，执法人员很多都是临时聘用的合同制工作人员，工资福利随时没有保障，让他们产生了很大的心理阴影。

三、国内外城市摊贩管理的制度和经验

1、新加坡与马来西亚的服务化管理

从国情来看，东南亚地区与中国在经济发展水平以及贫困人口数量上都较为相似，所以具有一定的借鉴意义。新加坡和马来西亚政府都允许摊贩的存在，而且将流动摊贩先作为“服务对象”，然后对其进行管理。摊点都被规划管理，通常集中于某一区域或者集市，并允许他们办理经营证件，而且必须保证持证者才能进行摆摊。政府还定期组织摊贩进行培训，对其进行食品安全卫生教育，淘汰业绩较差的摊贩。既为摊贩提供就业又保障了消费者的食品安全和公众的生态环境。

2、韩国的区域化管理

在韩国，流动摊贩式被允许的，前提是他们加入“小摊业主协会”。韩国政府在管理流动摊贩时，采用了分区域管理。主要划分为三个区域：第一类“绝对禁止区域”，第二类“相对禁止区域”，第三类“诱导区域”。在划分区域后政府限制了时间和范围，按不同的时间段进行管理，有效地避免按区域管理带来的操作不足，同时避免扰民现象的发生，也有利于摊贩自觉遵守。

3、南京的十二分制管理

“十二分制”顾名思义就是实行记分制度，类似于驾照12分考核法。2007年在南京正式实施。首先通过批准对摊贩进行统一批准并实行亮证经营。再进行每周一次考核，发现一次违章就扣除对应分数，第一次扣完12分停业整顿，第二次扣完12分就取消其经营资格。实施前后有很大的改观，这种管理模式既提高了摊贩自我约束力，又提供了就业机会，减少了环境污染、占道经营，对于管理者而言，更容易监督管理摊贩，自然可以避免不必要的暴力冲突。

四、城市流动摊贩治理模式的创新

1、转变管理理念，使其合法化、法制化，实施“许可制”

首先，管理部门应认清城市流动摊贩存在的长期性、合理性和必然性。对流动摊贩实行禁止的政策是不可行的。流动摊贩不仅能缓解社会就业压力，更能满足城市居民生活需求。其次，大力扶持弱势群体，将“以人为本”思想切实落到实际中，鼓励支持和保护流动摊贩的就业和谋生手段。由以往的打击向帮助和引导转变，促使流动摊贩通过合法途径获得经营的权利，逐步实现流动摊贩经营合法化，时刻关注弱势群体的状态。最后，我们第一步要采取“许可制”制度，要求摊贩办理营业执照，杜绝无照经营者的现象产生。但同时提供良好的摊贩摆摊环境以及设施，并对其进行统一培训来提高经营者的整体素质，若是摊贩不在规定范围内进行经营就对其进行处罚，真正尽到城市服务职责。在美国、欧洲以及日本，他们的城管执法权威性强，均有较为完善的相关法律体系支撑，对城管执法的法律授权充分、翔实。但是，执法人员一般没有最终裁定权，相关违法案件的终极裁定在法院。中国地区太大，人口众多，各地的情况又各不相同，一直存在管理难的问题，由于缺乏相关法律体系支撑，一些行之有效的经验得不到推广。用发展的眼光来看，法治化，制定相关法律政策是治理摊贩和确保社会稳定的重要支撑。

2、发挥市场的引导、制约作用

在治理中，政府起引导性作用，市场是必不可少的一个环节。引入市场机制，采用市场的手段为摊贩提供公共服务和设施，建立配套机制达到节约成本与提高效益。哪里有需求，哪里就有市场。引入市场机制后，通过企业的参与，由一般行政性管理转变为经营性服务，可能是一条出路。就像日本在城市管理中，涉及市政服务方面的事务一般采用合同承包方式，由民间企业对某些市政服务项目进行社会化、企业化的管理，其效率、成本、人员配置、服务质量均比单纯的政府行为有很大的改进和提高。这种治理模式改革势在必行。首先城市规划中将摊贩市场进行规划建造和设置，保证环境不被破坏，社会生活稳定的前提下，政府将权利发放给企业统一进行企业化管理，将流动转变为固定，产生歧义时企业代表通过与摊贩的共同协商将问题一一解决并达成一致。

3、充分发挥商贩自治作用

随着城市化进程加快，摊贩的长期存在已是必然，流动摊贩的综合治理亟须探索引入以摊贩自我约束为主、城管部门监督管理为辅的摊贩自治管理新模式。比如摊贩与居委会自觉达成协议，如有违约，摆摊资格自动取消。在互相信任以及互利互惠的前提下，在满足居民的需求时也保证了摊贩的生计，最终达成共赢局面。摊贩与第三方的协商至关重要，免去了监管部门不必要的干涉，又能起到良好的管理效果。组织摊贩成立城市流动摊贩协会，让经营者加入其中，进行统一的意见传递和自我管理。

4、公众参与，非政府治理

公众参与是城市管理走向现代化的标志，是暴力冲突事件消失的途径，是提高城市管理的手段。通过鼓励公众参与流动摊贩的管理，既能提高管理效率，又能保障弱势群体的权益，更是构建整个社会和谐稳定的有效方式之一。通过公众参与制定相应法律法规，对市场进行编制规划和监督管理以及参与商贩自治中。但目前在我国公众参与缺乏积极性的现象十分明显，主要有以下这些困扰与阻碍：一是形式主义，公民在参与决策过程中所提出的意见和建议无法在现实中行使，只是走过场，政府决策为主。二是渠道缺失，参与渠道的贫乏，使得公民参与决策存在很多不畅之处。只有解决了这些问题，才能让公众真正参与其中。首先，大力宣传资源，增强公民参与热情，提高公民公共意识，使公民自觉加入社会管理中来。再者，发挥社区作用，通过社区引导引入市场经营并发挥其监督管理作用。

五、小结

摊贩治理中产生的暴力困境中，城管与摊贩都是受害者。由于流动摊贩的存在有其正负因素，才引起暴力冲突，使城管与摊贩出现对立。一方面，流动摊贩满足了民间需要，缓解了就业压力，突出了城市文化。另一方面，打乱了市场经济，扰乱了城市秩序和环境。所以，城市流动摊贩的治理变得尤为重要。从我国实际情况出发，结合国内外成功有效的经验，完善创新涉及各利益主体的治理模式。

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【作者简介】

夏 晶（1990.10-）女，浙江临安人，浙江农林大学在读硕士，研究方向：生态城市建设与管理.