论环境影响评价制度的改革

陈　佳

华东政法大学，上海　200042



论环境影响评价制度的改革

陈佳

华东政法大学，上海200042

如何通过环评制度更有效的解决建设项目的污染是改革的重点。本文首先对环评制度改革前存在的问题进行分析和归纳，其次对改革的要点进行梳理及分析可能对环评制度各方主体带来的影响，最后对取消环评前置可能引起的问题进行总结。

环境影响评价制度；审批前置；改革

一、环境影响评价制度改革的背景

2003年《环境影响评价法》正式实施以来，在实施中主要存在三个问题：

(一)法律规定的不完善

在新《环境保护法》出台之前，对“边报环评边建设”的违法行为就没有相对有效的行政措施进行处理。没有强有力的惩罚力度，环评前置在某些企业家眼中形同虚设，导致“先上车后买票”的现象屡见不鲜。此外，《环评法》对规划和建设项目公众参与的范围并未作出明确规定。

(二)环评制度作用的缺失

首先，环评审批是以行政部门审查为中心的，实行“一票否决制”，作为环保部门最大权力，却难以从源头预防问题。主要是在某些情形下，环评让位于某些地方利益、部门利益甚至小团体利益，使一票否决成为了摆设。其次，环评技术服务市场中“红顶中介”的存在以及环评机构与建设单位、规划编制机关的关系也产生利益冲突和不当利益输送。

(三)其它因素干预环评无法发挥环评制度的功能

除了法律和制度本身存在的漏洞和问题，还存在地方环保部门环评审批中腐败问题，把关不严、越权审批等加大了权力寻租空间，以及有的领导干部违法法律规定插手环评审批，甚至更有在有关领导授意下“先上马，再环评”。

二、环境影响评价制度改革的具体内容

面对上述环评制度所暴露出的问题，我国对现有环评制度作出了以下改革：

(一)加大对未批先建的惩罚力度

新《环保法》的实施，一是扩大了实施行政处罚的行政主体范围；二是新法第61条取消了“限期补办手续”的行政命令，增加“责令恢复原状”的行政命令。这意味着对于之前未批先建的现象实行零容忍，要求必须停止建设，不能补办，同时给予处罚并课责令恢复到违法行为前的状况。拒不执行停止建设的，可以移送公安机关拘留。

(二)取消环评前置，实行项目核准与其他行政审批网上并联办理

为简政放权、解决项目核准前置审批手续繁杂且效率低下的问题，改革提出，除重特大项目外，环评审批不再作为项目核准的前置条件。对重特大项目将环评审批，只保留规划审批、用地预审两项前置审批。取消环评审批前置，也明确了事中、事后的监管是环评的重心。此外还规定，今后环评实行项目核准与其他行政审批网上并联办理，每一个建设项目都有自己建设项目档案和项目代码。

(三)下放环评审批权限

在《环境保护部审批环境影响评价文件的建设项目目录》中，将火电站、国家高速公路、汽车、大型主题公园等项目的环评审批权限下放至省级环保部门。作为简政放权的措施之一，一方面可以减轻环保部不必要的工作量，把重心放到法规制度构建、战略规划环评中去；另一方面地方环保部门因为更了解当地的环境状况提高审批效率，可以推动当地的经济快速发展。

(四)建立环评信息公开机制

《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》中明确提出，到2016年底，建立全过程、全覆盖的建设项目环评信息公开机制，对未公开的环评报告书不予以审批。而一个建设项目的建成不仅带来当地经济的增长的正价值，还可能给周边带来污染物等负价值，甚至影响居民的生命健康，在这个层面上，公众也是环评制度的重要参与者。

(五)全面推进环评脱钩工作，禁止违规插手环评审批工作

“红顶中介”脚踏政府和市场两条船，它的存在不仅会带来乱收费，扰乱市场秩序，破坏环评技术服务市场的公平竞争，也不利于简政放权。《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》的出台使得脱钩工作的开展，可以使环评机构独立于环评审批部门，从而切断权利寻租空间和利益输送渠道。对此，《关于严格廉洁自律、禁止违规插手环评审批的规定》要求有关领导干部廉洁从政，不能违反法律规定而插手环评审批工作。而干预正常环评审批导致的环境污染却是长久的，保证环评审批工作公正、公开、透明是政府对公民的一种责任。

三、取消环评审批前置可能存在的问题

一方面，取消环评前置会大大增加环保部门的监管难度，给环境污染治理带来新的不必要的工作。首先，事前就很难保证环保部门从源头上把好关。其次，在事中和事后监督上，后续监测工作也难以顺利继续开展，使跟踪监测不能发挥出其本应具有的功能。另一方面，增加了环保执法成本。因放松了环评审批的审查力度，给社会带来的不必要的污染。此外，也加大了之后对建设单位查处的工作量，执法者发现违法要求停顿整改或责令恢复原状的，甚至建设单位拒绝履行而要法院强制执行的，都需要大量的人力、精力和财力。

环评制度作为多方参与的活动，在明晰各方主体的权利义务情况下，还需要政府的推进和公众的积极参与，才能使环评制度得到更好的实施。

[1]晋海.环境审批制度改革进展问题与对策[J].环境保护，2015(10)：32-36.

[2]朱谦.环境影响评价制度的立法缺陷与执法困境[J].中国环境法治，2006：52-56.

D922.68

A

2095-4379-(2016)21-0226-01

陈佳(1990-)，女，汉族，福建福州人，法学硕士，华东政法大学，环境与资源保护法专业。