双重价值视阈下宅基地使用权流转之构想

张梦琦

中南大学法学院，湖南　长沙　410012



双重价值视阈下宅基地使用权流转之构想

张梦琦

中南大学法学院，湖南长沙410012

摘要：近年来，随着“一户多宅”“空心村”等问题的大量涌现，农村宅基地问题又被推上了风口浪尖。宅基地一方面具有保障农民基本生活之功用，另一方面还存在着巨大的市场流转之需求，在这看似矛盾的双重价值属性下，需要在限制与流转之间找寻一条适合我国当下城镇化迅速推进之国情的路径，从而在保障农民权益的同时满足宅基地使用权之市场需求，提高土地资源利用效率。

关键词：宅基地；使用权；流转；双重价值

宅基地作为我国特有的土地使用类型，承载着农村稳定器的社会功能。而近年来，“一户多宅”、宅基地闲置、面积超标以及随着城镇化的推进农村居民点不减反增的现象愈发严重，同时，地方政府“赶农民上楼”等问题也普遍存在，当前很多学者针对这些问题展开了许多诸如“土地换社保”“宅基地退出”“宅基地置换”的话题探讨，其中许多建议都具有实践价值，但也不乏忽视我国基本国情而一味引进或者忽视历史教训的设想。笔者认为，以“一事一议”的思路进行制度设计很有可能造成制度设置的碎片化以及制度之间无法有效衔接，因而，我们应当在正确认识宅基地制度价值取向的基础上，结合立法现状和各地的实际情况合理配置宅基地之上的“权利束”，界分各权利主体的权利内容和权利边界，为宅基地的制度设计提供导引和理论支持。

一、宅基地使用权的双重价值属性

(一)宅基地使用权天然具有保障性

宪法第10条通常被看作我国土地立法与土地管理的基本起点，它规定了土地属于国家或集体所有，是构成社会主义经济制度基础的公有性质的基本生产资料。而农村宅基地作为我国特有的一种土地类型，就承载着保障农村居民基本生存权利和提供社会福利的价值功能。这种保障性为我国法律规范所肯认，主要体现在以下两个方面。

1.福利性

一方面，宅基地保障基本生存权利，具有无偿性、无期限限制性和福利性，农民初始取得宅基地使用权时仅需履行一定的程序，甚至根据我国现行法律规定，即使未经登记，也不能否认农民对其占有的宅基地具有使用权，从而防止农民失去房屋及其占用的宅基地使用权，最大程度的实现居者有其屋，使农民最基本生活条件得到保障，促进社会公平。

2.禁止取得超额收益

另一方面，宅基地仅仅是对最低住房需要的满足，人们不得以其获取超额利润。《土地管理法》第六十二条明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条进行了延伸：“对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。”通过对“一户一宅”及其面积限制的强制性规定，排除了农村居民对超出最低生活需要的宅基地的使用权。

宅基地的取得以农民作为集体成员的身份为依据，农民身份与城镇居民身份的区分，体现了我国城乡二元体制。当前我国严禁城镇居民在农村购置宅基地，其原因在于，农村宅基地“在一定程度上具有福利和社会保障的功能”。1998年我国启动城镇住房体制改革以后，在城镇停止实物住房分配政策，城镇居民主要通过市场获得住房，低收入群体可申请公租房、廉租房，公租房、廉租房的政策为城镇居民住房需求兜底，可以说农村宅基地具有与城市公租房、廉租房相似的社会保障性质。

(二)宅基地使用权具有财产性价值

1.承认宅基地的财产属性是现实需要

郑尚元认为宅基地是一个集合概念：“实际上包括农民居住的房子、生活的院落及附属设施的整合。”其中，农民对房子拥有所有权，对地基享有使用权。还有“在不影响甚至美化住宅建造和使用的前提下，宅基地使用人有权在宅基地上种植竹木、瓜果、蔬菜的权利”。由此，严格限制宅基地的流转实际上就是为农民行使其对房子的所有权设置了无形的壁垒，这种“重地轻宅”的立法思想不利于盘活农村房产存量，导致城乡更加隔绝分化。因而，应当承认宅基地的财产属性，在“房地一体化”的趋势下为宅基地有限制的流转做出制度准备和观念调整。从历史的角度考察，宅基地使用权经历了从法律允许自由流转到法律严格限制其流转以至基本上禁止流转的发展过程。然而，在当下现实社会中，随着城市化的发展，城乡人口对向流动和多向流动渐趋常态化，导致为现有宅基地制度所不允许的“非法流转”和“非法交易活动”大量存在于我国的农村地区和城市近郊。如果完全否认宅基地所承载的财产性价值而严令禁止其流转，即是忽视了我国城镇化发展现状和社会发展的规律，不仅难以达到有效遏制流转的目的，反而可能因立法与现实严重脱轨而导致出现大量纠纷时法律适用会陷入尴尬境地，从而无法对宅基地的使用进行有效地规制。

2.理论与相关文件的肯认

宅基地所具有的财产性价值已经逐渐得到学界的广泛认可，十八届三中全会《决定》也提出：“改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”2016年1月中共中央办公厅和国务院联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出：“要探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。”虽然这些文件并不具有强制性的法律效力，但其出台表明国家态度有了很大的转变，通过方针性政策的制定为其后的法律政策的改革提供思路和导向，使得国家在正确把握宅基地的价值取向的基础上，合理配置围绕宅基地的各项权利，从而为各项措施的推出提供一个严谨完整的制度安排。

二、宅基地使用权限制与流转之抉择

当前，梁彗星、王利明、韩世远等诸多著名学者都对宅基地相关问题进行过深入的研究讨论，桂华认为，对宅基地的改革应当牢牢把握对农村居民的保障，以社会主义公有制为核心，若放开宅基地使用权流入市场，则不仅会对公有制造成冲击，还会对宅基地的集体所有权造成影响，因此应当由国家继续垄断城市建设用地的一级供给，宅基地不可直接进入城市建设用地市场。毛伟国等学者则主张，应将农村宅基地与城市建设用地等同视之，全面放开农村宅基地市场，从而更好地发挥宅基地的财产性价值。

笔者认为，以发展的眼光来看，以所有制来排斥物权改革实际上已陷入学理上的滞后，而且桂华提出的建议性方案没有充分认识到当前中国宅基地使用权流转的现状，已很难适应我国目前的实际需要；而主张全面放开宅基地自由流转的观点，虽然是对我国当前的宅基地有关问题的映射，但应当清醒地认识到，全面放开宅基地进入土地供应一级市场，意味着长期形成的供需平衡被打破，对房价乃至整个国民经济都会造成剧烈冲击，同时，以宅基地使用权换取的一次性对价导致农民盲目投资等问题也不容小觑，制度本身“居者有其屋”的保障性价值目标也将会受到冲击。因而宅基地使用权本身具有的双重价值属性决定了围绕它的政策抉择应当是兼顾的、平衡的，而非择一而失重的；要实现宅基地的双重价值，就要在限制和流转之间寻找一条可行的路径。正如于霄所言：“中国宅基地市场流转的问题并不是一个是非问题，而是一个程度问题——即宅基地使用权可以在何种程度上、以何种方式逐渐开放流转。”

(一)健全宅基地整理、置换机制，坚持以人为中心

宅基地整理与置换，目的都在于通过集中规划分散的、废弃的、利用未尽合理的宅基地，在保障农民权益的同时提高土地利用率，以“增减挂钩”之思路在保证耕地比例的同时推进城镇化建设。但这种方法虽然在理论上经得起推敲，在多地实践中却变了味，“赶农民上楼”、“被征收”“被置换”等行政机关强行推进的现象常见报端，究其原因，并非制度本身存在问题，而是制度的推行者没有严格依照“依法”“自愿”之原则，将农民的意志置之不顾。因此，在推行宅基地置换制度时应坚持以人为中心，并形成具体可操作的制度。首先，应建立资金配套政策，农村宅基地整理、置换、复垦资金需求量大，且具有明显的公益性，国家及地方政府一定量的公共财政投入保障政策是推进这项工程的必要条件；其次，推进“增减挂钩”工作，将所得收益全部返还农村，让农民真正从腾退土地中获益；再次，从完善农村住房保障政策体系出发，应当改变现行单一的宅基地实物保障模式，建立实物保障与货币化保障相结合的多元化、多层次的农村住房保障政策体系，从而解决当前城镇化快速推进下农村居民点不减反增的现象。

(二)探索宅基地使用权信托机制

如何在放开宅基地使用权进入市场的同时还能够持续保障农民的权益，宅基地使用权信托制度就可能会是一个得当的方案。土地信托在我国不是首次被提起，湖南浏阳、浙江绍兴等地就针对农村承包经营土地进行了类似于信托的尝试，为我国宅基地使用权信托的制度设计提供了有价值的探索和思路。在我国学术界，有关宅基地使用权信托是否适合我国国情、是否有市场价值的问题有着不小的争论。笔者认为，宅基地使用权信托制度可以作为宅基地退出、置换制度的补充，使集体土地实现信托管理，通过设立第三方的信托机构，提供土地收益管理、土地信托利益分配、土地流转等全方位的金融服务，从而实现宅基地置换等无法达到的正功能：一方面，在不违背现有法律法规的前提下，较为理想地实现了宅基地的所有权、使用权和收益权的相互分离，维护了宅基地使用权人的基本收益权；另一方面，通过将闲置的宅基地与有足够管理能力的信托机构或信托人相匹配，有利于实现土地资源合理配置和集约管理，有效化解宅基地生活保障功能与当前市场需求与流转限制的矛盾。

[参考文献]

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中图分类号：D922.32

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)15-0080-02